框架协议采购的前世今生

发布时间:2021年02月04日 来源:中国政府采购报

话题引出:近段时间以来,框架协议采购格外引入注目。这一方面是因为其被写入了政府采购法修订草案,另一方面是因为针对其制定的管理办法正在向社会公开征求意见。框架协议采购是什么?其与目前的协议供货和定点采购有着怎样的联系与区别?实践中又有哪些需要注意之处?为帮助从业人员厘清相关内容,我报围绕框架协议采购邀请有关专家举行了本期“圆桌论坛”。    


 主持人:

中国政府采购报记者  杨文君

■ 嘉宾:

浙江省财政厅法规处副处长  张旭东

上海市政府采购中心采购三科科长 解继涛

福建省公共资源交易中心交易受理处一级主任科员(高级会计师) 肖永华

天津市政府采购中心评标部部长 王永锋


 框架协议采购的概念

主持人:欢迎各位老师参与本期的圆桌论坛。近日,《政府采购框架协议管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)的出台引发业界关注,但框架协议采购的概念并没有明确,对此,各位老师有何看法?框架协议采购同实务中常见的协议供货和定点采购有区别吗?

王永锋:框架协议采购作为国际上通用的一种方式,在联合国、世界银行以及企业采购活动中被普遍应用,但目前还没有统一的定义。我国政府采购领域借鉴了框架协议采购的组织模式,但没有从采购方式的角度正式提出。

普遍性认识是,协议供货和定点采购只能由集采机构来负责操作和执行。实际上,除了集中采购目录内小额零星采购适宜采用协议供货和定点采购外,还有很多非集中采购目录内的项目同样可以采用类似框架协议采购的方式。在《征求意见稿》中,严格意义上讲,框架协议采购的范畴更为广泛。

解继涛:我仔细阅读了《征求意见稿》,对比上海市政府采购中心的实际操作,我认为《征求意见稿》中的框架协议采购和实践中的协议供货、定点采购在概念上仍有区别,前者是通过公开征集的方式选取入围供应商,而后者一般是采取公开招标的方式。

主持人:我很认同两位老师的看法,近日我到华北地区某政府采购中心采访,该中心的工作人员告诉我,目前他们执行的协议供货和定点采购,从概念上来讲,基本和《征求意见稿》中框架协议采购的定义相同,但在适用范围上略有不同。该中心目前的协议供货和定点采购主要针对的是集中采购目录以内,采购人需要多频次采购且单笔采购金额低于政府采购限额标准的品目。但《征求意见稿》中框架协议采购的适用范围还包括:未纳入集中采购目录,同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准,采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定,单笔采购金额低于政府采购限额标准,由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的品目;确定多家供应商由服务对象自主选择的公共服务项目。

协议供货、定点采购的优缺点

主持人:目前实践中应用的协议供货和定点采购方式又有哪些优缺点呢?

解继涛:协议供货和定点采购可以帮助采购人简化采购程序,提高后续的采购效率。但难点在于控价方面,一些供应商与采购人最后的成交价格有时可能高于市场价格,这需要第三方检测机构帮助解决,但具有一定滞后性。

肖永华:解科长说出了我的担心。事实上,协议供货和定点采购操作起来并不难,但主要是难在后期的动态管理上,比如成交价高于市场价,供应商不履约等情况出现后,采购人或代理机构该如何应对,该如何对供应商实施奖惩管理,从而更好地维护采购人以及其他合规供应商的权益?

王永锋:无论是协议供货还是定点采购,其都是财政部门基于绩效目标和问题导向的举措,旨在解决采购人多频次、小额度采购问题,提高采购效率。这两种采购方式兼具操作灵活性和规模效益的特征,能够较好地解决一些特殊的问题,如多个供应商同时履行一个项目、采购数量及采购时间等不确定的项目、服务对象自主选择合适供应商等。

但与此同时,如果没有合理设定准入、竞争秩序、量价关系等规则,则容易造成采购随意性,增加供应商围标串标的潜在风险,影响政府采购的公信力。现阶段,各地关于协议供货和定点采购的具体做法各不相同,监督管理缺乏依据,准入和竞争缺乏统一规则,电子化数据接口缺乏统一标准,区域性重复建设和区域性信息壁垒较为明显,影响深化政府采购制度改革的进程和质量。

协议、定点采购的电子化办法

主持人:《征求意见稿》规定,鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展框架协议采购。目前,据各位老师了解,各地在协议供货和定点采购中都采用了哪些电子化办法?

肖永华:目前,在福建省政府采购网上公开信息系统中,已实现此类项目“从采购计划的下达与生成到采购文件编制,从项目评审到成交公告,再到合同签订与公示等”全流程的电子化操作。

解继涛:对于协议供货和定点采购项目,我们上海也实现了全流程电子化,主要依托于电子集市平台(最近刚刚更换为上海市政府采购云平台)。对此,上海市财政局还出台了《上海市政府采购协议采购网上供货管理办法》规范相关行为。

主持人:据我了解,大多数省份的协议供货和定点采购实现了基本的全流程电子化,但也有个别环节尚需要现场完成,比如,履约验收还有合同签订等等。

对《征求意见稿》的看法

主持人:结合当前实践,各位老师对《征求意见稿》持有怎样的看法?或者有怎样的建议?

张旭东:框架协议采购相关办法的出台有利于规范现行的协议供货和定点采购,但我对《征求意见稿》仍有如下三条建议:第一,建议把其中的第一条修改为“为了加强对框架协议采购活动的监督管理”。理由是,协议供货和定点采购这两个术语在上位法中没有体现,政府采购法修订草案也没有提及,而且《征求意见稿》已经使用了框架协议采购这一概念,因此不再建议使用协议供货和定点采购这两个术语。

第二,刚刚主持人也提及了电子化操作,建议这方面单独制订办法,《征求意见稿》和其他采购方式的规章不再一一规定。首先,各采购方式的电子采购规则有大量共通性,合并规定有利于节约立法资源。其次,电子采购系统在实践中有自建及购买服务多种模式,无论哪种模式,电子采购系统运营维护机构的权利、义务、责任,以及因电子采购系统故障对采购项目效力的影响,是立法需要规范的重要内容,这在本办法中无法容纳。因此,上海、浙江等地方在探索中均单独制订了规范各采购方式的电子采购管理办法。

第三,第三十一条涉及重新评审机制的构建,这个要将所有采购方式统一考虑。为防止采购人、采购代理机构随意推翻采购结果,财政部87号令在重新评审上采取了严格的限制,而本办法的立场实际上完全颠覆了87号令的规定。我认为,重新评审的规定涉及复杂的价值平衡,应当坚持一个标准,即:纠正错误不需要主观评价的可以重新评审,需要主观评价的,不能重新评审,应当重新采购。因此,建议第三十一条第一款删除第(六)项,第(一)、(二)项修改为:资格性审查错误将不符合资格条件的供应商认定合格的、符合性审查错误将不符合实质性要求的供应商认定合格的。

王永锋:2004年,原《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)就在其第八十五条中提出,政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购,具体管理办法由财政部另行规定。但时至今日,财政部门一直未出台相应的规定。尽管全国各地积极探索并不断创新实践协议供货和定点采购的具体做法,由于缺少法律准绳和监管标准,实践中出现的诸如适用范围、采购主体、量价关系、争议处理等矛盾和问题日益凸显。

另外,《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)明确了全面清理的行为,其中就包括“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外,通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件”,对此,采购当事人难以适应,实践中小额度多频次采购、总量无法确定、履约时间不固定等采购项目无法得到快速有效实施。因此,一种新的采购方式亟待出台。

我认为,框架协议采购有关办法的提出不仅赋予协议供货和定点采购等采购方式以合法身份,而且为今后新的实践探索提供了法律依据。

解继涛:《征求意见稿》对量价关系提出了要求,明确“按照采购项目的预计总量、市场供应和价格变化等情况,在框架协议中合理确定量价关系”。个人认为这一条规定在实践中面临难点,根据我的工作经验,带量采购的“量”在采购之前具有不确定性,如何在事前将分散采购的需求汇总起来,这需要进一步的探索。

主持人:再次感谢各位老师,通过各位老师的答疑解惑,相信会对业界在厘清框架协议采购的相关认识方面大有裨益。


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