【实务探讨】防治虚假投标需要形成合力

发布时间:2021年05月18日 来源:中国政府采购报

编者按:近日,《中国政府采购报》记者对上一年度和2020年第一季度“政府采购严重违法失信行为记录名单”进行了统计,结果显示,提供虚假材料仍是众多供应商进入“黑名单”的最主要原因。近年来,政府采购领域的虚假投标问题一直难以根治,针对这一实践难点,文章作者进行了剖析,并结合厦门市海沧区财政局的有益尝试提出了有关建议,希望能为全国各地监管部门打击政府采购造假行为提供一定的参考。



■ 陈晋绪


实践中,政府采购虚假投标现象屡禁不止,其危害性不言而喻,既耽误政府采购进程,也影响政府采购公信力。笔者试深入分析该违法行为产生的原因和防治的紧迫性,结合基层监管部门防治虚假投标的有益尝试,提出有关建议。

为进一步有效解决政府采购虚假投标问题,笔者呼吁政府采购相关当事人应当共同参与,加快建设采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

虚假投标的现状和危害

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了一系列激发市场活力的战略性举措,以提升经济运行质量、效率与动力。与新形势、新要求相比,我国市场体系还不够健全、市场竞争还不够充分、市场秩序还不够规范。在各类细分市场中,虚假投标均不同程度地存在并影响着市场竞争的公平性。在政府采购领域,虚假投标的违法行为是当前影响政府采购市场公平、公正的危害因素之一。

虽然政府采购法第七十七条对“提供虚假材料谋取中标、成交”的违法行为作出了相应的处罚规定,监管部门也依法处罚了一部分违法行为人,但是虚假投标的违法行为仍屡禁不绝。根据2021年3月31日中国政府采购网“政府采购严重违法失信行为记录名单”的数据统计,2020年1月1日至2021年3月31日,该记录名单共显示违法记录500余条,其中涉及虚假投标的违法记录占比最多。

我国《优化营商环境条例》第五条规定:“国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系,依法促进各类生产要素自由流动,保障各类市场主体公平参与市场竞争。”根据《优化营商环境条例》规定,虚假投标的违法行为严重损害了市场主体公平参与市场竞争的权利,监管部门应当采取有效措施防范和治理该违法行为。

虚假投标产生的原因分析

违法成本较低。政府采购招投标是建立在“信用信任”基础之上的,对于供应商递交的投标文件是不做材料真实性审查的。一般来说,如果采购项目没有出现质疑、投诉、举报等相关案件,采购人、采购代理机构、监管部门发现虚假投标违法行为的概率很小。供应商因虚假投标直接被发现并处罚的情况很少出现。

挂靠投标现象比较普遍。在政府采购挂靠投标中,投标文件一般由挂靠单位制作并递交,被挂靠单位基本上是过路盖章,特别是在电子化投标中,更不会审核投标文件。挂靠单位为追求中标后的经济利益,一般不考虑违法后果,同时认为违法后被处罚的也不是自己。被挂靠单位法律意识淡薄,并未认识到虚假投标违法行为的严重后果,还抱有侥幸心理,认为不可能被发现并处罚。

评分条款设置冗杂。笔者在多年的从业经历中发现,政府采购投标文件越来越厚,一方面造成了大部分评审专家在评标中走马观花的现象,另一方面也给了供应商滥竽充数、鱼目混珠的机会。在当前综合评分法的实践中,采购人一般会将价格分分值设定在法律法规规定的占总分值比重的下限,按照评审因素应当细化和量化的要求,便出现了商务、技术评分条款少则30余条,多则50余条的情况。同时,绝大多数评分条款均需要提供相关证明材料,涉及社保缴纳记录、资质证书、许可证、认证证书、评奖证书、检测报告、业绩材料、税务发票等。上述证明材料中,很多材料均无法实现在线检验,这也给一些不法供应商铤而走险提供虚假材料谋取中标提供了“便利”。

采购文件编制不规范。在部分采购文件中,存在采购人以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的问题。特别是设置的需提供证明材料的资格性条款、符合性条款和评审因素存在倾向性和排他性,也在一定程度上引发部分供应商造假。

社会信用体系尚不完善。近年来,虽然我国社会信用体系建设取得了重大进展,但在全国范围内“不能失信、不愿失信”的局面还未形成。当前,由于全国性信用建设法律尚未出台,不同部门重视程度和工作思路不一致,在信息共享、联合奖惩等工作协同方面仍面临很多难点。

基层监管部门的有益尝试

2021年3月31日,厦门市海沧区财政局印发了《厦门市海沧区财政局关于进一步规范采购文件编制防范虚假投标的通知》(厦海财〔2021〕12号),针对防范虚假投标采取了三项措施。

一是规范设置涉及提供证明材料的条款。采购人、采购代理机构设置需提供证明材料的资格性条款、符合性条款和评审因素的,应当事先了解相关证明材料真实性的核查方式和发证机构的合法性。采购人、采购代理机构认为核查相关证明材料真实性和发证机构合法性存在困难的,应当谨慎设置相应条款。

采购人、采购代理机构设置需提供证明材料的资格性条款、符合性条款和评审因素的,应当充分考虑相关证明材料是否具有倾向性和排他性,不得违反政府采购法第二十二条第二款关于“采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的规定。采购人、采购代理机构违反上述规定的,监管部门将依据政府采购法第七十一条的规定,责令限期改正,给予警告,可以并处罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者有关机关给予处分,并予通报。

二是设置关于虚假投标的风险提示。采购人、采购代理机构应当在采购文件第四章“资格审查与评标”中设置“关于虚假投标的风险提示”。提示内容如下:

政府采购法第七十七条规定:“供应商提供虚假材料谋取中标、成交的,处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,列入不良行为记录名单,在一至三年内禁止参加政府采购活动,有违法所得的,并处没收违法所得,情节严重的,由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”监管部门将严格按照上述法律规定,加强提供虚假材料谋取中标的违法行为的执法力度。相关行政处罚案件,供应商可登录中国政府采购网的“政府采购严重违法失信行为记录名单”查询,望引以为戒。

三是加强对中标供应商投标文件的核查。采购人在与中标供应商签订采购合同之前,可以组织对中标供应商在投标文件中提供的涉及资格性条款、符合性条款和评审因素的相关证明材料进行核查。采购人、采购代理机构在核查中发现中标供应商存在提供虚假材料谋取中标的违法行为,应当及时向监管部门报告并提供相关证据材料。

防治结合引导诚信投标

加强政府采购的执法力度。在政府采购执法力度上,全国各地监管部门还存在明显差异。建议有关监管部门加强政府采购执法力度、违法信息共享和联合惩戒,对违法行为产生强有力的震慑。

加强法制宣传和信用宣传。对政府采购违法行为,应当秉持“以防为主、防治结合”的理念。一方面要加强执法、联合惩戒;另一方面更应当加强法制宣传和信用宣传,预防违法行为的发生。针对虚假投标的违法行为,要加强对供应商的法制宣传和信用宣传,使其了解该违法行为的严重法律后果,引导供应商诚信投标。

简化和规范评分条款设置。建议有关部门在政府采购相关法律法规的修订过程中,进一步完善综合评分法的评分体系。一方面,适当提高价格分在总分值中的占比。另一方面,对商务、技术评分的条款数量和提供证明材料的类型和范围作出相应规范。在简化评分条款设置、减轻供应商制作标书难度的基础上,上述举措有利于提高评审专家的评审质量,也净化了虚假投标滋生的土壤。

健全社会信用体系。社会信用体系建设是一个系统性工程,需要全社会共同参与。立法部门要完善法制,执法部门要加强执法、信息共享、联合奖惩,企业要诚信经营,公民要诚实守信。在政府采购领域,也需要采购人、采购代理机构、供应商、评审专家、监管部门等相关当事人共同努力,通过制度建设、信用宣传、联合惩戒等措施,构建“不能失信、不愿失信”的社会信用体系。

政府采购相关当事人应当认真落实《深化政府采购制度改革方案》的要求,坚持问题导向,强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制,健全科学高效的采购交易机制,强化政府采购政策功能措施,健全政府采购监督管理机制,加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

(作者单位:厦门市海沧区财政审核中心)


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