【专家解读】把司法救济权给予最需要的人

——解读第三批政府采购行政裁决指导性案例第26号

■ 本报记者 杨文君

在政府采购实践中，有一种貌似“自首式”的质疑投诉行为。评标结果公布后，供应商发现自己没有中标，便以自己的投标文件中某项技术参数不符合采购需求为由，发起质疑投诉，“引爆”自己，让项目废标，以期达到“我得不到的，别人也休想得到”的自私目的。第三批政府采购行政裁决指导性案例第26号（以下简称“第26号案例”）介绍的就是此种情况。

“这一行径实在是太恶劣了！”在第三批政府采购行政裁决指导性案例的编审会议中，业内外专家都如此感叹。对此，专家提醒，这种“道貌岸然”的供应商是得不到司法保护的，政府采购质疑投诉权应当给予最需要的人。

司法救济的前提

供应商想要提起质疑投诉，也是需要具备一定“资格条件”的，这在《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）（以下简称“94号令”）中有明确规定。

94号令第十条明确，供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。94号令第十一条还规定，提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。

“实际上，94号令已经说得非常清楚了。”国家税务总局集中采购中心处长陈振雷总结道，供应商发起质疑投诉的前提条件可以归结为两点，即参与政府采购活动和自己的权益受损。同时还应注意，供应商只能对已参与的采购环节进行质疑和投诉，如果其只是购买了采购文件，并没有参与后续采购活动，则无权对开标、评标或评标结果等提出。

第三批政府采购行政裁决指导性案例的法律顾问郑梅清进一步指出，质疑、投诉是供应商的一项法定权利，是体现供应商对政府采购活动事项知情权和监督权的一项重要规定。从功能上来说，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）确立的质疑、投诉更多是对供应商合法权益受损的救济。一般认为，如果供应商提出的质疑、投诉事项并未直接影响其相关权益，该供应商就没有质疑、投诉的权利。根据《政府采购法》第五十二条、第五十五条的规定，供应商只有在认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的情况下，才可以进行质疑、投诉。其中，针对采购文件提出质疑的，为已依法获取采购文件的潜在供应商；针对采购过程、中标或者成交结果提出质疑的，为参与所质疑项目采购活动的供应商。

“不怀好意”的后果

谁是最需要司法救济的人？符合质疑投诉资格的供应商应先如是。

上述专家给出的法律出处给本案的处理提供了“站得住脚”的佐证。据此，财政部门认定供应商B公司主张自己不应当通过符合性审查，该事项并不涉及对供应商B公司自己权利的损害。因此，供应商B公司不具备针对该事项提出质疑和提起投诉的资格。

河南省财政厅政府采购监督管理处处长邓清海表示，公平竞争、诚实信用是《政府采购法》所确立的政府采购活动遵循的基本原则。该案中供应商在知道自己的产品不符合招标文件实质要求的情况下，仍抱着侥幸心理投标，是一种不诚信行为；在自己未中标的情况下，企图以自己的错误来推翻中标结果，直接损害了中标供应商的权益，是一种不正当竞争行为。供应商企图以自己的错误惩罚别人而提出的质疑投诉，实际是滥用质疑和投诉权利，不仅损害政府采购秩序，也是违背诚实信用原则的。

对于这一处理结果，记者仍有不解，既然很明显认为供应商在明知通过符合性审查的供应商只有3家的情况下，以“自己的投标文件不符合招标文件实质性要求”为由投诉，从而让项目因实质性响应的供应商不足3家而废标，以获得再次投标、中标的机会。那么，为什么不对供应商的行为作进一步追究呢？

陈振雷告诉记者，就本案例的事实，很难认定供应商在投标文件中技术参数应答不符合采购需求的问题是其主观故意引起的，还是客观失误造成的。仅就质疑投诉本身而言，财政部依据现有情况做出供应商不符合质疑投诉资格、驳回其投诉的处置是合法合规的，也是目前最合适、最合理的处置结果。如拟追究供应商的责任，则还需要进一步加强和完善事实认定依据及标准、供应商信用评价及结果运用、罚处措施等方面的法律法规制度建设，才能达到“震慑”效果。

防患未然的建议

记者了解到，实践中，由于一些供应商提出质疑、投诉的随意性较大，无效内容过多，部分供应商甚至将恶意质疑、投诉作为不正当竞争的手段。此类行为给政府采购活动进程造成了不必要的干扰，也损害了其他政府采购当事人的合法权益，虚耗了大量的社会资源和行政资源。

针对类似第26号案例这种“自首式”的恶意行为，专家们也给出了一些建设性的建议。

提高评审专家的专业素质和责任心。陈振雷表示，实际上，对于第26号案例这个项目，如果在评审阶段，评审专家能够根据招标文件和采购需求，对供应商技术参数的应答做出准确判断和正确甄别，便不会引发后续的一系列“麻烦”。此外，采购人代表在评审现场也应发挥作用，在允许范围内对采购需求加以说明，提醒专家准确理解技术参数，认真评审，降低评标的错误率。

加强政府采购信用体系建设。邓清海认为，此类案件也反映出，政府采购监督管理制度设计方面需要进一步完善，目前除了对违法违规行为进行行政处罚外，其他处理措施手段较弱，特别是信用管理手段没有很好发挥，政府采购信用体系不健全，一些尚未构成违法违规但又违背诚实信用原则的行为，不能及时在政府采购活动中予以惩戒。因此，建议加快政府采购领域信用体系建设，促进建立公平竞争、诚实信用的政府采购市场环境。

在“修法”中增设相关规定。郑梅清指出，供应商在其投标文件中预先“埋雷”，一旦结果不理想就“引爆”自己使项目废标，属于非因外部因素对自身合法权益造成损害的滥诉行为，具有较强的主观恶意。类似行为严重影响政府采购的正常管理秩序，建议在后续《政府采购法》修订中，参照供应商虚假、恶意投诉的有关规定，增设相应的法律后果。

专家们还一致表示，政府采购中的司法救济权利应当给予最需要的人，而不是成为不法供应商扰乱正常政府采购秩序的工具。法律维护的是合法的权益，惩戒的是违法的行径，不应成为非法行为的保护伞。