某采购代理机构组织对厨房设备进行公开招标。经依法组建的评标委员会评审，推荐S公司为中标候选人。评标结果公布后，F公司对评审结果两次提出质疑，其中一份包括中标供应商在投标文件提供虚假业绩证明材料的内容。代理机构调查后就相关内容作了答复，但未涉及中标候选人提供虚假业绩证明材料的情况。F公司对质疑答复不满意，向财政部门提起投诉。

投诉人认为，中标供应商S公司提供的合同系虚假合同，损害了投诉人等投标人的合法权益，要求取消S公司中标候选人资格，宣布中标结果无效，并依法作出处罚。

财政部门受理投诉后，分别向采购代理机构、中标候选人及相关当事人进行调查取证。代理机构书面说明称：投诉人质疑时并未提出中标候选人提供虚假业绩证明材料的问题，同时经过专门调查，中标供应商S公司投标文件中提供的合同是真实的，已签订合同正在履约。中标候选人S公司亦出具了书面保证，证明其提供的合同是真实的。

但经财政部门进一步调查发现：采购人证实，其为中标供应商提供的业绩证明180万元的合同，系应中标供应商要求而签订；从该业绩项目所在地采购代理机构调取的合同原件表明，S公司与某教育基地的采购金额实际只有18万元。至此，S公司为谋取中标与其他当事人合谋签订虚假业绩合同的真相得以还原。因此，财政部门决定暂停采购活动，并拟依法作出处理。

但是，投诉人却书面提出撤回了投诉。采购人也提出，如果该项目重新组织采购活动，时间上将无法满足学校开学后人员就餐需要。考虑到项目的特殊情况，财政部门决定终止投诉处理，并继续对S公司的违法行为进行调查处理。

经调查，财政部门依法作出处罚决定：S公司在投标文件中提供的合同，系当事人为提高经营业绩，在没有买卖关系的情况下签订的虚假合同，其行为违反了《政府采购法》第三条和第二十五条规定，扰乱了政府采购市场秩序，造成了不良影响。根据《政府采购法》第七十七条第一款的规定，决定将S公司列入不良行为记录名单，两年内禁止参加政府采购活动。

S公司不服，向法院提起行政诉讼。并坚称：其提供的业绩合同是真实有效的，代理机构已予确认，财政部门认定其虚假并作出处罚决定没有法律依据；财政部门在投诉人撤回投诉的情况下，仍然对其实施处罚存在程序违法，请求法院撤销处罚。后经办案法官向S公司法律释明，S公司在审理过程中提出自愿撤回起诉申请，法院裁定予以准予，该案最终结束。

本案当事人提出质疑到法院作出裁定，期间整整1年，经历了供应商质疑、供应商投诉、财政部门终止投诉处理、作出处罚决定、法院诉讼等环节，耗费大量精力。虽最终得到依法妥善处理，但其中反映的一些问题却值得我们进一步思考和借鉴：供应商业绩合同真假的认定标准应如何把握？对质疑的回复可否有选择地进行？投诉人撤回投诉后财政部门能否继续对违法行为进行调查处理？作出行政处罚决定时应如何准确适用法律？

一、真假合同的认定标准

本案中，S公司为提高经营业绩，与他人合谋签订虚假合同。在其他供应商提出质疑后，代理机构因处理时间及调查权限有限，在向S公司及虚假合同的相对方进行初步了解后，就根据虚假合同双方当事人的说明，认定该合同真实有效且履约验收完毕。该结论在后续的行政诉讼中，也成为支持SX公司主张对抗财政部门投诉处理决定的直接依据。财政部门在收到投诉后，没有简单地听取S公司、虚假合同相对人甚至代理机构的意见，而是深入合同所涉项目的实地进行察看，并调取了项目实施情况的原始资料，在此基础上向有关当事人进一步调查，最终使得虚假合同无处遁行。在充分调查的基础上，财政部门认定S公司提供了虚假材料谋取成交，并依法作出处罚。

采购代理机构和财政部门对合同真假认定结论的截然相反，反映了政府采购实践中的一个突出问题：对一些存疑的问题，往往对深入调查存在畏难情绪，疏于全面收集证据，习惯于程序性地要个材料、问个情况，在调查不充分的情况下可能导致错误的事实认定。代理机构在调查取证权限方面受到客观限制，难以作深入调查。但在结论上，应当稳妥慎重，不宜作绝对化的认定，如可以表述为“未发现”虚假的情况，可避免给后续工作造成被动。

二、供应商质疑内容的把握

本案中，采购代理机构在答复供应商质疑时，选择性地答复了一些问题，但对于供应商前一份质疑中提到的虚假合同问题避而不谈，反而在向财政部门出具的说明中称：投诉人在质疑阶段并未提出该问题。这涉及到一个问题：供应商提出多份质疑的，应如何确定其质疑的内容？

《政府采购法》第五十二条规定：供应商认为自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。据此，供应商提出质疑有三个条件：一是属于参加政府采购活动的供应商；二是在知道权益受损之日起七个工作日内提出；三是以书面形式提出质疑。其他方面如提出质疑的次数、质疑文件的具体名称等，法律并未作出限制性规定，同样作为政府采购当事人的采购人或者采购代理机构，与供应商在法律上属于平等的当事人，在无其他进一步规定的情况下，自然无权突破法律的规定对供应商质疑的权限作出限制。也就是说，如果供应商在法定质疑期限内提出多份书面质疑，均符合法律规定，涉及不同内容的，采购人或者代理机构均应依法作出答复。当然，实践中如果供应商之后提供的质疑书明确表示撤销之前提供的质疑书全部或分部内容或者以之后提前的质疑为准，法律亦应尊重其意，采购人或代理机构在答复时应加以区别。供应商如果之后提交的质疑超过法定期限，采购人或者代理机构应以不符合法律规定为由不予受理，对符合法律规定的质疑作出答复。

三、终止投诉后对违法行为的处理

投诉处理实践中，供应商提起投诉后，由于种种原因会申请撤回投诉，这是法律法规赋予供应商的权利，应当予以尊重。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十条的规定，财政部门受理投诉后,投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序，并书面告知相关当事人。

本案中，投诉人在投诉处理期间，书面申请撤回投诉，财政部门依法作出终止投诉处理的决定并不无妥。问题在于，财政部门在前期投诉处理过程中，已发现S公司存在提供虚假材料谋取中标的违法行为，对该违法行为的调查处理是否因终止投诉处理决定而随之停止呢？

从法律制度的本意层面，投诉处理程序与供应商违法行为调查处理是两个独立的程序。两者的价值取向不同：投诉处理程序意在维护供应商的合法权益；违法行为调查处理意在维护政府采购法律的正确执行，纠正违法行为。两者的启动原因不同：投诉处理程序只有供应商认为自身权益受到损害且经合法质疑程序，向财政部门提出投诉后才能启动，财政部门不能自行启动投诉处理程序。而违法行为调查处理则不同，其启动来源可能是采购人、代理机构的情况反映，可能是其他供应商甚至其他单位或个人的举报，也可能是财政部门在监督检查中发现，财政部门不需要其他外力申请就可自行启动违法行为调查处理。尽管在实践中，由于供应商权益受到损害往往伴随着其他采购当事人的违法行为，因此在投诉处理程序中常常涉及到违法行为的处理，对两个问题的合并处理体现了行政效率原则，但二者的相互独立性并不因此丧失或混同。

本案中，投诉人申请撤回投诉，经财政部门审查，决定依法终止投诉处理，终结的仅仅是投诉处理程序。但财政部门在工作发现了供应商的违法行为，依职权可以进行调查处理，并对其作出处罚，是行使政府采购监督管理权、严格执行政府采购法律、维护政府采购市场秩序的需要。

四、法律的准确适用

《政府采购法》第七十七条明确规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，应处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

经财政部门依法全面调查，本案中标候选人S公司提供虚假材料谋取中标的事实清楚、证据确凿，法律依据充分，应当依照上述法律规定作出处罚：列入不良行为记录名单，两年内禁止参加政府采购活动。问题在于，该处罚后果仅涉及行政相对人参加政府采购活动资格，而未涉及经济处罚方面的后果。严格地对照法律规定，是不够严谨和规范的。该案进入行政诉讼程序后，案件审理法官在向S公司进行释明法律时也强调：如果S公司坚持要起诉，那么法院将依据法律规定以财政部门适用法律不当为由，撤销原处罚决定并要求财政部门重新作出处罚决定，S公司除了面临禁止参加政府采购活动外，而将承担处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款、并处没收违法所得的经济惩罚后果。尽管法官释法令S公司知晓利害后自动撤诉，客观上使得案件得以妥善解决，但同时也说明财政部门在执法过程中，存在法律适用不够严谨规范的问题。如果本案原告坚持不撤诉，法院审理后极有可能判决撤销原处罚决定、要求财政部门重新作出处罚。因此，法律规定某种行为既要予以行为罚（禁止参加政府采购活动）又经给予经济罚（罚款、没收违法所得）时，财政部门应当严格执行法律规定，不得随意取舍，否则就是裁量权的滥用，有可能引发不必要的法律后果。

《政府采购法》第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

《政府采购法实施条例》第五十三条 政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：

（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；

（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；

（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。

《政府采购法实施条例》第五十七条 财政部门受理投诉后，投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序。

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十条 财政部门受理投诉后,投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序，并书面告知相关当事人。

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条 投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：

　　（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件；

　　（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；

　　（三）投诉人捏造事实或者提供虚假材料；

　　（四）投诉人以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。 

《政府采购法》第五十七条 政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十八条 财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，暂停采购活动时间最长不得超过30日。采购人和采购代理机构收到暂停采购活动通知后应当立即中止采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动。

《政府采购法》第十三条 各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

《政府采购法实施条例》第六十四条 各级人民政府财政部门对政府采购活动进行监督检查，有权查阅、复制有关文件、资料，相关单位和人员应当予以配合。

《政府采购法》第七十七条 供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；

（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；

（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；

（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；

（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；

（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

 供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。