政府采购需求管理需要注重功能分析

原创 徐焕东 刘磊

编者按：

科学合理地确定采购需求，尤其是进行政府采购需求分析，树立和运用“功能”概念，寻找和确立采购的必要功能，避免和剔除采购中的多余和不必要功能，在进行需求定位管理中具有非常重要的意义。

财政部发布的《政府采购需求管理办法》规定，采购需求管理是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。实际上，采购需求管理主要包含三个方面：一是采购人通过科学的需求说明、需求分析、需求定位以及论证和控制，确立采购需求；二是通过编制采购实施计划，解决用什么方式、由谁、按什么程序来满足需求；三是满足和实现采购需求中的风险控制，包括需求中技术、商务目标定位以及获取过程的合理、合法性问题。

可见，需求管理是一个复杂的过程，几乎贯穿从需求提出到需求满足的全过程。但是，作为需求管理，最重要的是需求的前期管理，即首先要解决好政府采购中需要什么、需要多少、为何需要、谁需要等问题。解决如何通过需求提出、需求说明、需求论证需求分析，确立需求定位，从而最恰当地确定政府部门履行公共职责的需要内容和范围。从采购学原理而言，科学合理地确立采购需求，尤其是政府采购需求分析，树立和运用“功能”概念，寻找和确立采购的必要功能，避免和剔除采购中多余和不必要的功能，在进行需求定位管理中具有非常重要的意义。

所谓功能，简而言之是事物能发挥某种特定作用的能力，是指“它是干什么的”或“它能干什么”。从采购学原理来看, 各种采购行为, 都是源于采购主体对于某种产品或服务的需要, 本质上是要实现解决需要“干什么”的问题，即源于对某种特定“功能”的需要。例如，采购汽车，一般情况下其功能是运输，学校的功能是教育和培训。从某种意义而言，一切采购活动，都是“物有所需”，采购从表面上看是购买不同的产品和服务，实质上是为了获得某种特定的功能。因此，在采购学中，功能是一个不能忽视的重要概念。而在政府采购中，树立和强化功能概念，同时围绕“必要功能”进行功能分析，在优化需求定位、确保政府采购的合理性和恰当性方面具有重要意义。

（一）对需求进行广泛且实质的定义和说明

人们采购的东西可能千奇百怪、品种无数，很难有一种简单、准确的描述。但使用功能概念，可以通过“它是干什么的”发现其实质是要获得某种需要“干什么”的能力。比如，新建一所学校，可以按照“干什么的”进行功能描述。不仅总体功能可以通过功能进行定义和描述，二级结构的内容也能进行新的说明和描述。比如，手表的表带功能、指针功能；学校里的教室、教师、图书馆各自的功能，以至于每一个零部件，都可以从用途方面表达。因此，功能成为采购中需求说明不可缺少的重要内容。

在表达需求的实质性方面，也可以看到《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）在执行中存在的相关问题。《政府采购法》第十条关于政府采购本国货的规定有例外条件，即政府采购应当采购本国货物工程和服务，但不合理的商业条件或者本国无法获取的例外。其中本国无法获取的，是指什么？是样式、品牌、专利，还是设计？都没有明确。事实上，很多在审批本国无法获取的进口采购时，未能有明确的概念，最后可能按照只要本国没有的就可以进口。如果明确规范是本国无法获取的功能，依据就很明确。只要能满足这种功能需求，就不能进口。由此可见，只有功能才是对需求最本质的表达。

（二）树立一切从功能出发，而不是从原有实现功能的方式方法出发的积极思维模式

采购中经常会出现思维定势和先入为主的问题，比如，采购某种产品，立即会想到某品牌，或者立即想到过去用过什么方式。在20世纪40年代国外有个著名的案例。政府部门要求企业和娱乐场所必须采取防火措施，并且因为过去防火一直使用石棉板，直接要求安装石棉板。因为政府这一要求，导致石棉板一时供应紧张，价格上涨。这时有一家公司采用石棉纸代替。后来政府检查石棉板安装情况，装石板纸被认定不合格，责令重新换成石棉板。最后上诉到法院，争论的焦点是政府究竟是要防火的功能，还是要单位装石棉板。被告也不得不承认是为了防火。最后通过监测，石棉纸具备政府要求的防火功能，公司胜诉。

由此可见，实现同样的功能，可能有很多种方法，树立和增强功能概念，一切从功能本身出发，而不从实现功能的方式方法出发，不将实现功能的方法与功能本身等同起来，可以找到更多更好的实现相同功能的方法，从而有利于破除思维定势，开拓选择思路。 

（三）对功能进行具体分析

首先从干什么出发，寻求需求点，然后在市场上寻找最佳供应对接点。在具体功能描述和定位时，可以对“功能”进行分析，比如，功能需求的内容、类型、定义，功能需求的档次、功能需求的规模或数量、功能发挥作用的条件与环境、总体功能下的功能分支结构及分布、实现功能的方式和途径、功能获得的方式及成本与代价情况等。

功能分析可以分为功能需求分类和功能结构分析。例如，可以将功能划分为基本功能和辅助功能、使用功能和贵重功能、总体功能和分支功能等进行分析。在基本功能与辅助功能中，基本功能是采购的原因和条件，辅助功能是为了更好实现基本功能或增加其贵重与美观而附加的功能。但在具体的采购操作中，人们很容易把注意力放到辅助功能上，而忽视了基本功能，常常导致缺乏基本功能，辅助功能过剩，既不能有效保障需要，又可能导致大量浪费，从而不能“恰当”地满足需求。又如，在使用功能和贵重功能方面，政府采购更应该注重实际的使用功能，但现实中人们很容易把注意力放到其豪华性、品牌价值等奢侈和贵重功能上，从而增加许多不必要、甚至是有害的功能选择。比如，采购豪华高档汽车，实际上，如果只为基本的安全运输目标，目前一般汽车技术并不难实现，也不需要支付很高的采购成本。而因豪华和高价获得的比如超过一般车辆的时速数百公里的高速行驶的功能，则可能因为道路限速无从发挥，成为多余功能，没有实际使用价值。但是，为了高速行驶的能力，为了豪华和尊贵等“面子”功能，则可能会付出高出普通车辆许多倍的采购成本。同时，还会因更高的耗能，更高的保险、维修、保养费，导致使用成本及环境污染代价更大，增加寿命周期成本。

（四）判断采购需求是否具有排斥性、倾向性内容的主要标杆

关于以功能为标准判断排斥性，我们可以从两个现实案例中获得明确的了解。第一个是空调采购案例，招标文件中要求，带有星号列为实质影响的室外机模块化设计，应至少拥有若干种不同规格模块并可任意搭配，最大能做到若干个模块组合，冷量以2匹为单位递增等。双方一直为带星号的要求供应商是否进行了实质回应争论不休。而实际上，问题并不在是否有实质性响应，而是这一要求是否合理。如果这一要求具有排斥性，招标文件本身就有问题。判断的标准很简单：招标文件中规定的各种组合不同，以及必须如何，如果按照其要求，会影响制冷功能吗？如果不按文件要求的组合并不影响制冷功能，那是否实质响应有什么意义。答案是明确的，即不按照招标文件规定的组合，并不影响制冷功能。第二个案例是，某地供应商交货，有发现交货的产品与原提供的样品颜色有偏差，由此产生质疑和投诉。最后解决的依据是颜色偏差是否影响产品的功能。当确定颜色偏差并不影响必要功能，争议很快得到解决。

在政府采购中，由于需求说明不允许用品牌、专利、特定设计进行说明。而只有使用功能说明才是最有效的方式，既能精准地说明需求的实质内容，又能拓宽思路寻找最佳实现功能的方式，还能避免对某种具体产品和服务的倾向性和对其他供应商的排斥性。

树立和强化功能概念有多方面的作用，但重点还是在于功能分析。而功能分析的核心在于寻找和确立“必要功能”。政府采购在理论上很明确，要保障公共的必要需求。但是，在政府采购实际操作中，因为种种原因，或者因为对真实需求缺乏了解，或者出于自身考虑，或者不负责任，或者相关人员为了实现某种特定利益目标，经常会导致“购非所需”“所需未购”的情况。一方面，应该保障的需求不能有效保障；另一方面，功能需求定位过高，出现例如盲目追求高功能、多功能、功能强大的现象，追求大量多余、过剩、实际上没有必要甚至有害的功能。典型的案例为，最近发生的某市拆关公塑像事件，一座高达57.3米、耗费1.7亿元建成、用1.55亿元搬走的巨型关公雕像近日再度引发关注。有媒体评论文章指出，先是违章建筑，后又被强制搬移，3亿多元就这样浪费了。在那个地方建塑像是否是必要的功能，显然缺乏论证。

究竟什么是“必要功能”，怎样才算是必要的，并没有固定的标准，而更多是一种综合因素权衡的界定。一般情况下，所谓“必要功能”是指采购中必不可少的功能，对这些功能的需求，构成采购的原因和条件。具体而言，“必要功能”是否成立，是综合考虑三个基本因素确定的。一是属于采购政府部门履行公共职责所必须的功能，或者说为纳税人提供公共服务所必须的功能；二是政府成本和开支能够承受得起且相对效益高的功能；三是在公共资源有限的情况下，按照轻重缓急排列更急需、相对效率和效益更高的功能。在具体的采购实践中，重点可以按照以下思路考虑。

（一）以采购人履行的公共职责为依据确定必要功能

例如，某地法院在采购信息公告中公布要采购一批按摩椅，引起网络热议。网友质疑，法院回应称采购按摩椅是为了退休法官有较好的健身休养条件。于是引起一场大讨论：法官退休后享用按摩椅的待遇是公共需求吗？是法院履行公共职责所必要的吗？纳税人有义务承担这笔费用吗？最后结论是按摩椅不是公共需要，相关采购取消。这一案例说明履行公共职责、为社会公共服务才是政府采购必要功能确立的核心依据。政府各采购人单位要准确地把握自身的职责和任务，根据需求是否属于公共性质、需要什么、需要多少、为谁需要和为何需要的思路，确定需要的功能、数量、结构，通过功能分析，不断寻找必要功能，不断剔除可能存在的多余和不必要功能。

（二）以采购成本和支付能力为依据确定必要功能

采购是以支付为代价获得产品与各类服务，即以支付为代价才能获得功能。因此，功能是否必要不仅取决于是否需要，还取决于是否存在支付能力，或者是否代价过高。与其他所有需求一样，如果没有稀缺资源的制约和财力的限制，公共需求也可以是无限的量。有些功能虽然也有必要, 但开支过大, 属于公共支出难以承受的项目, 同样属于不必要功能。例如，义务教育普及到什么程度、高等教育私人性、准公共性及纯公共性的比例如何确立，还有一些地方政府大楼的建筑与装饰标准定位等，都必须与财政能力、预算规划挂钩，统一筹划，综合考虑。

同时考虑成本因素，还需要考虑获取功能的代价，以及获得功能的相对效益。虽然必要，也能承担，但如果代价太大，相对效益不高，也不一定需要。例如，一些地方过度进行亮化工程，在广场、街道布置大量的灯具和装饰品，彻夜灯火通明，虽然也有一定意义，但成本代价大，甚至消耗能源、污染环境，其实并无必要。

（三）以功能必要度和相对效益为依据确定必要功能

政府采购的需求是多种多样的，而公共经费是有限的。因此, 在资源有限的情况下，面对众多需要，如何确定哪些功能是更必要的？对此，必须对各种需求按轻重缓急进行排序，排列出第一系列最急需、必须优先保障的功能需求，比如，与社会公共秩序管理的功能需求必须首先得到保障；第二系列次重要、尽可能保障的功能需求；第三系列条件允许的情况下，争取实现的功能需求；第四系列虽然需要，但并不一定需要公共提供的、不可少的功能需求。

（四）以规范的标准体系为依据确定必要功能

一方面，政府采购的对象及功能要求可能各不相同，需要根据具体的需求进行功能分析，确定必要功能的内容和范围；另一方面，政府采购众多的产品和服务，如果每一种、每批次采购都进行必要功能分析，也会增加工作量，降低工作效率。因此，政府采购可以通过对通用类需求进行统一的功能分析，确定基本的功能需求标准，比如公务汽车的运输功能标准、办公楼装修功能标准、办公用品的功能标准。与此相对应，制定相应的价格控制标准，采购预算标准等。当各种具体的产品与服务需求都有了基本标准，一般通用情况下，需求按照标准确定。

我国实行统一领导、分级管理的财政管理体制，标准规范和控制可以分成不同方面。中央财政可以统一制定全国性的政府采购需求的功能标准，标准可以是强制性的，也可以是参考性的，保持对全国的约束力和参考性。另外，我国各地情况差别大，地方各级政府在自己管辖范围内，可以制定与自身情况相符的产品与服务必要功能控制标准。

（五）从动态角度考虑和确定必要功能

政府采购中的功能必要与不必要并非一成不变。由于社会经济的发展以及公共需求的不断变化, 不同功能的需求也会因时间、地点、法律、政策制度等的变化而不断变化。一部分原本并非纳入公共需求的，由于情况变化需要纳入公共需求范围。比如，学龄前幼儿教育在我国仍然主要是私人承担，而在世界很多国家却纳入了公共需求范围，成为政府采购的必要功能。再如，我国目前实行的九年制义务教育，今后随着国力的增加，普通高中及职业高中可能同样要纳入义务教育，如此就变成了政府采购的必要功能。同样, 对于一些地方而言, 由于各地社会经济状况有所不同，不同公众群体的公共目标和关注的内容不同，在确立必要与不必要功能方面的侧重点也会有所差别。

政府采购必须注重一切从必要出发，确立和保障“必要功能”，这是由政府采购本质和特点决定的。政府采购本质上是社会公众和纳税人的采购，由纳税人出资，为满足纳税人公共需要而进行的。但是，采购的产品与服务的具体使用人并不一定是出钱的纳税人，比如政府部门的办公楼、公办学校、公务汽车，各类办公用品等可能只是由一些特定人群使用。不仅如此，决定采购什么、采购多少等采购需求的，也不可能由每个纳税人去确定，而是主要由采购人决定。因此，政府采购明显出现了出资人、使用人、采购人等主体相对分离的情况。由于出资人和使用人的分离，作为出资人，希望采购人和使用人少花钱、多办事，提高物品或服务的使用，特别是需求定位合理恰当。但作为采购人和使用人，可能更多注重产品或服务功能的质量、数量，更符合“自身”需要。在这种情况下，如果没有比较好的采购需求确立机制，没有社会公众对采购需求确立的适当参与和监督，采购人确立的采购需求与纳税人的真实需求很容易产生偏差以及过度的“三公”消费等多余、不必要功能被纳入采购的现象很容易滋生。

因此，政府采购需要建立完善的需求管理制度和流程，形成有专业的人员参与、有社会公众参与和监督、有明确直接间接的责任人的优良管理和控制机制。

（一）建立优良的专业人员和专家审核机制

采购人对于在一定金额以上、具有一定复杂性的功能需求，应该由具有专业水准的人员根据履行职责的需要确定。对于重大项目的采购需求，应该由专家团队根据职责定位和实际需求进行专门论证，以确保功能分析和需求确立的专业性。

（二）建立政府采购从需求提出到需求确立的严格责任控制机制

我国政府采购已经有了初步的政府采购内控制度，但对于需求定位和确立的具体程序及责任并没有清晰界定。实际上，采购人单位从需求提出、功能分析、需求说明和需求论证，应该有专门的流程。围绕需要什么、为何需要和为谁需要，从采购人履行公共职责、单位预算情况、产品或服务预算价格控制等，既要有科学合理的流程，又要有专门的责任人，特别是需求最后的确立者，需要对是否存在多余功能、不必要功能、采购预算价格是否合理等承担责任。

（三）完善社会公众参与和监督机制

为确保政府采购功能需求符合社会公众的要求，必然要有良好的社会公众参与机制。通过政府采购网络平台，发布功能需求采购意向，公布采购预算，接受社会公共监督，获得社会反馈，及时调整不合理、不合法的功能采购需求。