《中华人民共和国政府采购法》第十四条明确，采购人为政府采购活动的当事人之一，在政府采购活动中享有权利并承担义务。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十一条规定，采购人应当执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，科学合理确定采购需求。

《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）指出，“采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理和所属单位管理，明确内部工作机制，重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等的管理”。这是在内控制度上对采购人落实主体责任的进一步强化，要求采购人建立健全内部管理、决策和审核机制，明确采购人职责权限，促进落实政府采购政策功能，防范采购风险。

《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）和《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）指出，采购人对采购需求管理负有主体责任，依法负责确定采购需求并组织履约验收工作。采购需求管理涵盖了采购的多个环节，要在采购前确定采购需求、编制采购实施计划，采购过程和合同履行过程中实施相应的风险控制管理。

采购人可依法自行选择代理机构，但是，这并不代表采购人的主体责任已经因委托事项而转移给了代理机构，采购人依然对采购活动负有主体责任。

从实务中的案例发现，采购人将采购需求的确定、标书的制作、采购程序的履行以及履约验收环节部分委托给代理机构完成，因此采购人自身对实际的采购需求是否细化、标书中的部分条款是否切实反映需求、有无歧视性排他性条款、采购程序是否合规以及验收是否合格并不了解，反而需要询问代理机构相关事宜，如果最终采购结果并不满足采购人的实际需求，就会出现对采购程序、供应商或代理机构等其他当事人或采购环节的质疑，甚至再次消耗大量的时间重新开展采购活动的情况。

采购人的“缺位”和代理机构的“越位”都反映了采购人和代理机构的职责权限不清晰的问题，采购人的采购风险因委托代理事宜而被弱化，代理机构未严格按照委托代理协议开展采购活动，超越代理权限而增加了风险。

采购人不注重需求，采购文件的编制弱化了需求管理，没有体现项目特色，在采购中侧重程序的正确性、合规性，实际上是本末倒置。

在部分案例中出现采购文件对采购需求的技术等要求照搬照抄货物说明书、商务要求和其他案例雷同、没有考虑到具体项目的实际情况、不应当赋分的实质性条款被赋予分值等情况。另外，在采购方式的选择上，采购人想当然地认为采用了公开招标的采购方式就能保证项目的竞争性，实则不然，部分符合单一来源采购情形的项目，采购人为了规避采购风险，先采用公开招标方式采购，再经招标失败申请变更采购方式，最终以单一来源采购，这样使采购效率低下，也与政府采购政策法规初衷背离。

这些问题均体现了采购人未做好需求管理，将对采购项目的需求要求、采购方式的选择等主体责任推向了采购中的其他参与方，例如监管机构、投标人等，从而增加了采购风险。

“管采分离”一直是加强内控的基础性原则之一，采购部门提需求、执行采购活动，归口管理部门加强内部审核和内部风险管控，以分摊风险压力。

部分采购单位未建立良好的内控机制，出现采购部门既管又采、对采购政策把握不到位、内审和风控制度不完善、采购专业性不高、权责错位等情况，最终导致政府采购预算执行情况欠佳。采购风险会出现在需求制定、合同签订与验收、信息公开等多个环节，由于两部门未提前梳理风险事项，加之部门之间的沟通不畅，会出现诸如无预算采购、需求不明确、采购程序不规范、信息公开不到位等问题。

归口管理没有管起来，采购部门未严格落实相关政策规定，管、采的职责没有切实落在相关责任人上，采购人的主体责任在采购单位内部出现了执行不到位的情况。

采购人应当在充分学习政府采购政策的基础上，依法与采购代理机构签订政府采购委托代理协议，明确委托代理权利义务，加强预算细化、采购需求、合同履行等方面的管理，切实落实好采购人主体责任。

采购人需增强对自身采购项目的负责任程度，从预算编制、需求确定、标书书写、采购程序、履约验收等多环节落实主体责任。代理机构应严格按照委托代理协议履行职责，不得越权代理。委托代理协议中应明确列出代理采购的范围、权限和期限等要素，委托代理协议不是让采购人做“甩手掌柜”的依据，而是明确双方权利、义务的依据。采购人对采购结果负有经济责任，不因代理采购事项而转移。

采购人对采购需求管理相关工作负有主体责任，需求应从采购项目实际特点出发，充分做好市场调研工作，比如调研市场上供应商的竞争情况、产品技术要求的特殊性等，按照年度预算编制需求，合理选择采购方式，增强采购的计划性。让需求管理工作落地，切实提升政府采购活动的科学性、合法性。

采购人应建立完善的政府采购内部控制制度，设立专门的采购归口管理部门，并将相关责任落实到具体责任人身上。从单位实际出发，以实施细则、管理办法等文件作为采购的行动指南，梳理风险点，明确风险审查重点，增强需求管理、合同履约验收、信息公开等环节的内部控制管理。另外，归口管理部门应与采购部门加强沟通，两部门应清楚知悉预算金额、采购程序等要素，在合法、合规的情况下开展采购活动。

总体来看，进一步落实采购人主体责任的改革空间还是很大的，应加强采购人对于采购全流程管理的主体意识，不断强化监管机构对采购人的监管力度。强调落实采购人主体责任，在深化政府采购制度改革中发挥着举足轻重的作用，我国政府采购应尽快形成采购当事人权责清晰且对等、采购活动高效且科学的新局面。