长期以来，协议供货和定点采购作为政府采购组织形式，在各单位采购活动中发挥着重要作用。武汉市实行的协议供货和定点采购制度在具体操作上分为两个阶段：第一阶段是针对一定期限内的采购需求，采用公开招标、“信用+承诺”和厂商推荐的方式确定供应商范围，建立能够提供该项需求服务的供应商库；第二阶段是当采购人有实际需求时，按照相应的操作规程在预先建立的供应商库中选择供应商，并签订合同以确定双方的权利和义务。

这两个阶段都实现了电子化采购，第一阶段通过电子交易系统完成，由集中采购机构确定通用的采购需求、编制招标文件、发布招标公告、组织开评标、发布中标公告、与中标供应商签订框架协议；第二阶段通过电子商城完成，由采购人确定实际的采购需求，根据系统规定的采购方式（包括公开竞价、邀请竞价、比价和议价）确定成交供应商，签订采购合同。

电子化采购方式的推进不仅增强了采购透明度，降低了采购成本，还在一定程度上打破了地域限制，实现了数据的互联互通。2021年全年武汉市协议供货与定点采购占政府采购总规模一半左右，协议供货可以帮助采购人在最短的时间内从协议供货中标产品范围中直接选择、下单，提高了采购效率，也为采购人提供了更大的选择权。但反映出来的问题也较为集中，主要体现在两个方面：一是部分经销商会出现低价中标，但实际履约时出现货不对板、临时更换型号、延迟送货等情况；二是部分厂家出现临时上下架中标产品、拒绝供货给非代理渠道经销商等情况。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）废止以后，协议供货和定点采购适用公开招标方式确定供应商范围的做法失去了法律支撑，《办法》的出台填补了协议供货和定点采购的法律空白。框架协议采购成为独立于六种采购方式以外的一种新的采购方式。《办法》详细规定了框架协议采购的适用范围、交易流程、监管主体与事项等，对中心的政府采购工作具有重要意义。

（一）优化了采购交易流程

框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购，以封闭式框架协议采购为主。《办法》规定封闭式框架协议采购在确定入围供应商环节必须有竞争和淘汰，现有的合格制评审方法将不再适用，而是需要结合项目特点确定合适的评审方法（包括价格优先法和质量优先法）。在协议有效期内，除特殊规定的情形外不能随意增加协议供应商，入围供应商无正当理由也不允许退出。其中货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。

（二）细化了采购需求管理

目前，协议供货和定点采购价格的确定分为最高限价和优惠率（折扣率）两种主要形式。货物类对于同一采购包允许供应商用多款商品进行混合报价，通常是以出厂价或销售指导价作为基准，对相应产品报价格折扣率；服务类则是基于政府指导价或前期成交数据的统计分析结果进行报价。《办法》要求在确定框架协议采购需求前应当开展需求调查，充分听取采购人、供应商和专家等意见，形成不同采购品目的需求标准，与最高限制单价相匹配。在编制采购需求时，货物项目需要明确货物的技术、商务要求，服务项目需要明确服务内容、服务标准、技术保障和人员组成等。

（三）强化了供应商履约监督

一直以来，在协议供货和定点采购工作中普遍存在“重招标、轻管理”的问题，而且关于协议供货招标结束后执行阶段的监督主体也没有明确的法律规定，导致后期供应商履约过程中存在问题。《办法》规定了征集人应当建立用户反馈和评价机制，接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价，并将用户反馈和评价情况向采购人和服务对象进行公开，作为第二阶段直接选定成交供应商的参考。《办法》同时明确了取消供应商入围资格的6种情形，规定被清退的入围供应商不得参加同一封闭式框架协议补充征集或者报名加入同一开放式框架协议。

（一）拟定集中采购目录实施方案

根据湖北省关于集中采购目录及标准的通知要求，由各级集中采购机构制定集中采购目录的具体实施方案。目前，武汉市纳入协议供货和定点采购的品目涵盖货物、服务和工程共计39类，《办法》明确框架协议采购的适用范围是技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务。按照这一标准，需要重新确定纳入框架协议采购的品目，拟定实施方案。

（二）建立需求征集机制

协议供货和定点采购招标活动的采购需求较为概括，《办法》的出台对确定框架协议采购需求提出了更高的要求：将采购标的细化到底级品目，并细分不同等次、规格或者标准的采购需求，合理设置采购包，货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应。细化采购包的需求依托于大量的前期调查工作，要提前归集采购人的需求，确定具体货物的采购型号、配置标准、数量等，否则无法设定量价关系折扣，也无法保证第一阶段入围结果可以满足采购人的需要。可以针对纳入框架协议采购品目的特点，探索建立需求征集机制，明确开展需求调查的方式、调查对象的选取原则、调查的具体内容等。

（三）制定文本模板

《办法》对征集公告、征集文件、框架协议、入围结果公告以及成交结果公告等包括的主要内容都进行了规定，里面的很多内容都是现在协议供货招标文件中所不具备的，例如，入围产品升级换代规则、用户反馈和评价机制、入围供应商的清退和补充规则等。需要按照《办法》的要求拟定标准化的文本模板，确定纳入框架协议采购品目适用的评审方法、第二阶段成交供应商的选取规则（包括直接选定、二次竞价和顺序轮候）。

（四）推进电子化系统建设

按照武汉市现行的框架协议供货和定点采购制度以及《办法》的相关规定，要在电子交易系统中新增第七种采购方式——框架协议采购，参照公开招标的流程进行二次开发，以全流程采购方式满足框架协议采购第一阶段的功能要求，包括细化供应商投标模块、增加评审方式、修改框架协议签订功能、新增供应商提交申请征集人审核功能、增加新的公告模板等。第二阶段的采购要在现有电子商城的基础上从底层逻辑进行调整开发，要加强对协议期内供应商、商品以及服务的管理，包括建立标准化商品库、调整采购方式、增加用户评价和反馈机制、修改合同和公告模板等。

为了更好地服务于采购人和供应商，提高工作效率，下一步将实现电子交易系统和电子商城的互联互通，将第一阶段的入围结果及相关产品信息推送至电子商城，既可以避免信息的重复录入，也可以规避商品上架审核过程中出现的人为疏忽。

（五）开展供应商征集工作

《办法》规定集中采购机构采用框架协议采购的，应当拟定采购方案，报本级财政部门审核后实施。要根据前期的需求征集工作拟定采购方案，待审核通过后按照要求编制征集文件、发布征集公告、组织开评标工作、确定入围供应商、签订框架协议、发布入围信息，完成框架协议采购第一阶段的工作。

（六）加强框架协议履行管理

为进一步规范供应商在电子商城的政府采购行为，中心出台了关于电子商城供应商交易行为规范的文件，对供应商的权利和义务、操作规范、考核检查标准等进行了约定。《办法》规定集中采购机构应当履行的职责中，除了要求对第二阶段确定成交供应商情况进行管理外，还要为第二阶段合同授予提供工作便利、对第二阶段最高限价和需求标准执行情况进行管理等。要进一步补充完善相关规章制度，借助电子化手段实现信息公开，实时展示供应商服务承诺、商品参数报价、信用评价等数据。