强化政府采购政策功能研究

广东财政厅

本文作者系广东省财政厅政府采购监管处课题组。文章发表在《中国政府采购》杂志第10期。

编者按

本文重点指出政府采购政策功能具有三个优势：不需要额外财政支出、具有示范引领效应、具有长期激励效果。文章强调，要发挥这三个优势，就要妥善处理三层关系，即发挥政策功能与提高财政资金使用效益、维护公平竞争以及维护国际规则的关系。文章从更好发挥采购人主体作用、发挥采购需求标准体系的关键作用以及发挥信息技术手段的助推作用等几个方面提出了强化政府采购政策功能的建议。

政府采购是财政支出管理的一项制度，政府采购政策是财政政策的组成部分。2018年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，明确提出要加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。广东省委、省政府将深化政府采购制度改革作为深化“放管服”改革、优化营商环境的重点工作任务之一作出部署。为进一步发挥好政府采购的政策功能，本报告在对政府采购政策的整体架构和所具有的“三个优势”进行梳理的基础上，对发挥其政策功能需要平衡的“三重关系”进行了分析，并结合当前广东省政府采购的成效和问题，提出强化政府采购政策功能的努力方向。

政府采购制度是我国在20世纪90年代为深化预算管理改革而引入的管理制度，历来被视为支出管理改革的重要组成部分。但政府采购并不仅仅是一种支出管理方式，其还具有一定的政策功能。《深化政府采购制度改革方案》将“政策功能完备”作为现代政府采购制度的重要内容之一，明确提出强化政府采购政策功能措施，更好地支持经济社会发展的要求。我国现行《中华人民共和国政府采购法》第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，为政策功能的发挥提供了直接的法律依据。

在上述框架下，财政部牵头联合不同行业、领域的主管部门，围绕国家经济和社会发展目标陆续出台多项政府采购政策。这些政策大致可分为两类：一是对特殊主体的扶持政策，比如，对中小企业、残疾人福利企业、脱贫地区的扶持；二是鼓励产业发展方面的扶持政策，比如，支持创新产品、节能环保产品等。现有政策功能和支持措施见表1。

作为财政政策包中的一种政策工具，政府采购政策是建立在市场竞争基础上的，有完备的竞争程序作为政策实施的依托，具有以下“三个优势”。

（一）不需额外财政支出

政府采购政策不同于政府投资和财政奖补，其实施结果体现为“政府订单给了谁”。“政府订单”的支出预算早有计划，政策实施是在采购执行过程中通过强制采购、优先采购、预留份额、评审优惠等措施将“政府订单”倾向性的给予特定扶持主体（中小企业、脱贫地区农户），从而实现对经济社会和产业发展进行调节的目的。

（二）具有示范引领效应

政府采购作为需求侧政策工具，能够引导产业发展的速度和方向。以推广绿色建材和绿色建筑为例，财政部原副部长许宏才在2023年3月27日政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策工作推进会上提到，“运用政府采购政策支持绿色建材，要求政府工程强制采购符合标准的绿色建材，不仅能够直接为绿色建材提供政府采购市场支持，还可以引导其他市场主体认可和采购绿色建材，推动更多的建筑工程应用绿色建材，促进建筑建造过程降低碳排放”。经过两年的试点，财政部联合住建部门构建了完整的绿色建材和绿色建筑政府采购需求标准体系。广东省佛山市开展试点以来，制定了佛山市绿色建材标准和目录进入指引，共有228家绿色建材企业和1569项绿色建材产品进入目录，建设了绿色建材电子商城，截至2022年底，已实施104个试点项目，总投资额约337亿元，带动了建材和建筑行业的绿色转型升级，形成了绿色采购带动绿色建材、绿色建造、绿色建筑发展的有效模式。

（三）具有长期激励效果

实施政府采购政策，形成稳定的政府采购需求，有助于长期激励从社会公平正义视角来看需要扶持扶助的市场主体健康发展。以促进中小企业发展为例，通过预留专门面向中小微企业的政府采购份额、落实价格扣除政策、提升预付款比例和政府采购融资服务，为中小微企业在市场竞争中获得“政府订单”提供了更多的机会和生存发展空间。政府采购助力乡村振兴，通过预算单位食堂食材采购和工会福利采购，有助于促进农村企业和农民尽快提升农业技术含量和农产品质量，优化生态农业、农产品加工业等产业布局。国家级脱贫地区农副产品网络销售平台“832平台”成立两年来，累计交易额达326亿元，助推近300万农户巩固脱贫成果，进一步激发乡村实现高质量发展的内生动力。

（一）发挥政策功能与提高财政资金使用效益的关系

从短期看，政策功能与节约成本的目标有所不一致，例如，推广绿色建材和绿色建筑可能支付更高的建设成本，经过住房和城乡建设部委托专家进行评估和测算，建筑物采用涉及《绿色建筑和绿色建材政府采购基本要求（试行）》的绿色建材产品最初投资成本大概会增加5%左右，但长期而言，通过采购节能环保产品，降低了能源费用开支，推动了企业节能和环保技术的进步，节约了能源，保护了环境。

（二）发挥政策功能与维护公平竞争的关系

政府采购对特定对象的扶持，是为了实现经济社会发展目标以及更高层次的社会公平正义，为此而牺牲局部公平来“扶弱扶小”，是实现采购“物有所值”目标的题中之意，也是国际通行的做法。例如，小微企业享受价格扣除优惠政策，虽然小微企业报价比大企业更高，但中标的可能性加大。但是这种倾向性的扶持经常受到市场主体，特别是大企业的“诟病”。从各国实践看，“扶弱”方面产生的争议相对较少，而“扶小”则在扶持的对象与范围方面，容易在不同市场主体之间产生一定的争议，需要更加严谨地进行决策。

（三）发挥政策功能与维护国际规则的关系

随着政府采购政策的制定和发展，当前我国正在加快加入《政府采购协定》（GPA）进程,政府采购政策功能面临着政府采购市场开放和遵守国际规则的机遇和挑战。例如，在支持创新方面，2011年之前，我国已从法律和政策两个层面构建了一个较为明晰的支持创新政策框架，财政部和有关部委出台了《国家自主创新产品的认定管理办法(试行)》《自主创新产品政府采购评审办法》等若干政策性文件；2011年国家有关部委停止执行上述自主创新政府采购政策，此后，支持创新始终难以发挥作用。例如，支持国产与落实平等对待内外资企业有关政策，也是政府采购方面的舆论焦点问题。

一直以来，广东省积极落实政府采购政策。自2017年以来，全省授予中小企业的合同金额平均约占政府采购支出的60%以上，累计授予中小企业合同1.41万亿元，实现对中小企业精准支持；累计采购节能环保产品788.02亿元，占同类产品采购规模90%以上。积极推广使用电子保函和合同融资贷款服务，累计融资贷款近100亿元，开出电子保函超11亿元。全省脱贫地区农副产品采购额名列全国前列，获得“政采支持乡村产业振兴组织落实奖”“绿色采购先锋奖”等多个行业奖项。但在发挥政府采购的政策功能上，还存在以下问题。

（一）落实政府采购政策的实施效果与助推经济社会高质量发展的目标仍有差距

为维护全国统一大市场，防止造成地区或行业保护，《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确规定政府采购政策只能由国务院财政部门牵头，会同国务院有关部门制定。据此，各部门、各地区不得自行制定政府采购政策。广东省主要在政策落地“最后一公里”上下功夫，通过细化实施细则、提高预留比例、创新设立“乡村振兴馆”、在电子卖场上为政策支持对象加挂标识标志等措施提升政策落地可行性,实施效果仍有发力空间。

（二）“全省一盘棋”协同发力不足

广东省广州市、深圳市作为营商环境创新试点城市，在支持创新、促进中小企业发展等方面明显领先。此外，佛山市是全国首批政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点城市之一，也是广东省唯一试点城市，其他地市参与试点积极性不高。对比浙江省（5个试点城市）、山东省（7个试点城市），广东省试点城市的数量与建材大省定位明显不匹配，未能形成全省上下协同发力的规模效应。

（三）采购人落实政策的认识不到位、主动性不强

采购人是落实政府采购政策的责任主体。采购人在规范执行采购程序的基础上，既要满足自身的采购需求，也要兼顾执行有关的政府采购政策。采购人存在对政策理解不到位、落实采购政策的自觉性和主动性不足等问题。

下一步，政府采购工作将继续围绕财政改革中心工作，主动服务经济社会发展大局，坚持问题导向，找准政府采购政策努力方向，从完善政策措施、夯实主体责任、建立需求标准体系和强化信息技术应用等方面继续发力，为广东省高质量发展提供有力支撑。

（一）更好发挥完善政策措施的“牵引”作用

围绕省委、省政府的决策部署，聚焦国家政策在本省落地实施遇到的难点、堵点问题，从研究制定配套实施细则出发，围绕媒体宣传、监督指导、实施效果评估、反馈问题解决等各环节细化完善务实有效的政策措施，建立发挥政府采购政策的工作闭环。按照“全省一盘棋”的工作思路，增强与地市财政部门的政策联动，提高政策连续性和稳定性。2023年将重点支持制造业当家和绿美广东行动，会同地市财政部门打造制造业展馆，促进首台（套）装备等创新产品的展示、推广应用；支持佛山市绿色建材目录平台升级为广东省绿色建材采信应用数据库，打造全省绿色建材馆，逐步实现绿色建材从展示到交易、从佛山市到全省，由点及面拓展政策实施效果。

（二）更好发挥采购人的“主体”作用

政府采购政策功能的发挥有赖于政府采购当事人，特别是采购人全面深入地理解政策的精神和意图，并在政府采购工作中贯彻执行。一是强化内控管理，按照“谁采购、谁负责”的原则，进一步强化采购人内部控制和绩效管理。二是强化宣传培训，加强对采购人的指导和服务，及时回应和解决采购人遇到的重点难点问题，提高采购人对政策“想落实、能落实”的能力水平。三是强化信息公开，将落实政府采购政策功能的情况置于社会公众监督之下，倒逼采购人和采购代理机构自觉执行有关的政府采购政策，强化政策执行情况的评估和考核。

（三）更好发挥采购需求标准体系的“关键”作用

科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，加强采购需求标准体系建设，将有关政策功能定位和目标融入采购需求，是精准执行政府采购预算，发挥采购政策功能的重要抓手。2022年，广东省财政厅率先组织开展物业管理服务和家具采购项目采购需求标准的研究工作，并印发了相关采购需求编制指南，需求标准体系已有初步探索。广东省财政厅于2023年4月出台《广东省财政厅关于进一步加强政府采购需求管理工作的通知》，制定相应文本模板，提升采购人采购需求编制能力；并根据财政部的部署，开展印刷服务、环境评估服务、房地产土地评估服务等三项采购需求标准研究制订工作，逐步形成政府采购需求标准体系，强化采购人落实政策的源头管理和刚性约束。

（四）更好发挥信息技术手段的“助推”作用

加大力度推进“互联网+政府采购”建设，运用大数据进行信息挖掘和深度分析，及时评价政府采购政策发力效果，对采购文件、评审因素未落实政策，预留份额、合同签订未达到规定比例等问题通过红黄灯预警机制，加强实时监控和自动预警,为政府采购监管工作提供支撑服务，实现政府采购过程透明化、政府采购监管穿透化的新格局。

广东省财政厅政府采购监管处课题组成员：黄山、潘敏、陈昊、徐丽丽；执笔：潘敏。