在政府采购实务操作方面，批量集中采购项目是业务实践中最具集中采购特色的政府采购项目，但对批量集中采购如何开展，部分从业人员会有这样或那样的困惑：批量集中采购和集中带量采购的区别是什么？哪些项目可以开展批量集中采购？谁来执行批量集中采购项目中采购人的权利义务？谁可以代理批量集中采购项目？开展批量集中采购容易出现的问题是什么？本文根据实务操作案例，对以上相关问题进行分析说明。

2023年，某区3所学校分别采购课桌椅、触控一体机、厨具等共9个项目，以上项目政府采购计划经“财政预算管理一体化系统”自动推送到政府采购交易系统即“苏采云”系统后，3所学校通过“苏采云”系统将9个项目的政府采购计划委托给集中代理机构（以下简称“采购中心”）。 

采购中心接到采购任务后，根据9个项目的采购需求进行研究分析认为：9个项目的采购任务多、时间紧，逐个采购所需的时间跨度大、采购成本高。这些项目涉及产品有共性需求，可组织采购人联合开展批量集中采购。

经研究后，采购中心建议该区财政局进行项目指导，由各学校主管预算部门即该区教体局作为批量集中采购的牵头人，各学校采购人与牵头人签订采购授权委托书，牵头人与采购中心签订政府采购委托代理协议，9个项目按照共性需求的产品进行分类，压缩成3个批量集中项目进行政府采购，并分别于2023年6月13日、6月20日、6月28日顺利办结，3个批量集中项目共吸引了47家供应商前来投标，同时降低了上述项目供应商的投标成本，减少了采购中心政府采购项目组织费用，充分发挥了规模优势、降低了采购成本、提高了采购效益。

3个批量集中采购项目在顺利办结当天，发布了公开招标中标结果公告，7个工作日内，牵头人收到触控一体机项目某供应商质疑，采购中心组织原评标委员会协助解答质疑时，发现采购过程中出现了影响采购公正的违法、违规行为，经报市财政部门后，发布触控一体机项目终止（废标）公告。后重新启动采购程序，于2023年8月9日顺利办结，至此3个批量集中采购项目采购任务完成。

（一）批量集中采购和集中带量采购的区别

批量集中采购和集中带量采购分别是政府采购不同时期的特定概念，目前在政府采购法律法规供给方面并没有给出两者概念的具体界定。

1.批量集中采购的相关表述。批量集中采购第一次在政府采购法律法规及规范性文件中出现，最早要回溯到2009年，财政部国库司发布《财政部关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》（财库〔2009〕101号），该文件提出由集中采购机构负责政府采购项目归集，与中央单位一起负责批量集中采购试点工作。为了推进该试点工作，财政部相关部门后续又发布了《关于进一步推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》（财办库〔2011〕87号）、《关于完善台式计算机和打印机批量集中采购试点工作的补充通知》（财办库〔2012〕340号）两部规范性文件。2013年，财政部国库司出台《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》（财库〔2013〕109号）对中央预算单位批量集中采购工作进行进一步规范。

2015年，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十四条规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购。至此，批量集中采购在上位法中第一次被明确提出，但法条并没有对该概念进行阐述。上述表述在《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿（一稿））》与《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿（二稿））》中均再一次被确认。

由此我们可以得出：批量集中采购是集中采购机构与采购人共同将列入集中采购目录，且目录中认为适合实行批量集中采购的项目进行政府采购的一种特殊政府采购模式。

2.集中带量采购的相关表述。相对于批量集中采购，集中带量采购起源于现实的采购实践，尤其是国家药品集中带量采购。

而集中带量采购第一次出现在与政府采购相关的文件中，是2018年出台的《深化政府采购制度改革方案》，其中提到“鼓励采购人自愿联合、集中带量采购，发挥规模优势”，与批量集中采购一样，集中带量采购的概念也没有被明确阐述。另外，与批量集中采购一样，在公开的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿（一稿））》中也进行了确认“鼓励采购人自愿联合，集中带量采购，提高效益”，但在公开的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿（二稿））》中又取消了“带量”两字。

由此我们可以得出：集中带量采购是采购代理机构鼓励采购人自愿联合，将有共同需求的采购项目进行政府采购的一种特殊政府采购模式。

综上可知，批量集中采购和集中带量采购均是一种特殊的政府采购模式，两者都是将有共同需求的采购项目进行归集集中采购。而其区别在于：批量集中采购仅采购集中采购目录中适合批量集中采购的项目；集中带量采购采购的是采购人自愿联合采购项目，不管是集中采购目录中的项目，还是集中采购目录外的项目都可以实行。在一定意义上，集中带量采购的概念范围更宽、更大，批量集中采购是集中带量采购的一种类型。

（二）哪些项目可以开展批量集中采购

根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十四条规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购。另外，根据财政部发布的财库〔2009〕101号、财办库〔2011〕87号、财办库〔2012〕340号及财库〔2013〕109号等文件，我们得出可以开展批量集中采购的项目要同时符合以下两个条件。

1.列入集中采购目录。财政部门每年针对下一年度的政府采购工作都会下发一部集中采购目录清单，只有在清单中的项目才具备开展批量集中采购的资格，就如本文案例中某区3所学校分别采购的课桌椅、触控一体机、厨具。

2.适合实行批量集中采购。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十四条的规定，我们认为“适合”一词应理解为财政部门下发的政府采购目录中，应该提前进行界定标明，但根据财政部不同年份发布的财库〔2009〕101号、财办库〔2011〕87号、财办库〔2012〕340号及财库〔2013〕109号等文件，我们认为“适合”一词应理解为集中采购机构根据业务实践进行界定，建议采购人开展批量集中采购，就如本文案例中，采购中心认为9个项目适合组成3个批量集中采购项目，建议采购人所属财政主管部门进行相关批量集中采购的操作。

（三）如何确定批量集中采购项目采购人

批量集中采购项目采购人是明确的，是批量集中采购计划中的各采购人，但本文讨论的是如何确定由谁牵头代表各采购人，负责与代理机构签订委托代理协议，担负采购人主体责任的采购人。

根据财库〔2013〕109号文件精神，应由集中采购机构担负采购人主体责任，但因现实中的原因，集中采购机构并没有动力和能力来归集各采购人采购需求。另外，集中采购机构既作为采购人又作为代理机构，这种操作形式对项目的推进作用不明显。

根据现实业务实践，我们认为，批量集中采购计划中各采购人的主管预算单位或各采购人中级别最高或共同推荐更高级别的牵头人是确定批量集中采购项目采购人的最佳人选，这种牵头人的选择对各采购人具有管理关系，更有利于采购需求的共同达成和项目的有效推进，就如本文案例中，某区3所学校均同意由各学校主管预算部门该区教体局作为批量集中采购的牵头人，实践证明该牵头人实至名归，在采购需求的共同达成和项目有效推进方面效果明显。

（四）如何选择批量集中采购项目代理机构

根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十四条规定：列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购。我们可以得出，批量集中采购项目代理机构必须选择集中代理机构。

关于上述问题的明确性，我们需要了解的是集中带量采购如何选择代理机构，如果集中带量采购项目是集中采购目录的，应该选择集中代理机构，而如果集中带量采购项目是集中采购目录之外的项目，如卫健系统组织的药品、医药耗材等，则既可以选择集中代理机构，也可以选择社会代理机构。

（五）开展批量集中采购容易出现的问题

批量集中采购在体现规模效应、压缩采购周期、降低采购成本、提高采购效率方面毋容置疑，但同时容易出现新的问题。

1.实现了规模效应，加大了竞争。根据业务实践，与一般的政府采购项目相比，批量集中采购项目的质疑、投诉比例更高，本文案例中3个项目，就出现1个质疑，质疑率33%。这就需要集中代理机构与牵头采购人一起在采购需求形成等方面做足做实，在必要时，要征求供应商的意见。另外，评标委员会在评标过程中应在任何一个细节等方面下功夫。

2.提高了采购效率，增加了牵头采购人的责任。《深化政府采购制度改革方案》要求提高采购人主体责任，而批量集中采购项目的牵头采购人除了负责本单位的采购需求调研等工作外，还要负责委托其作为牵头采购人的采购需求共同达成工作，以及质疑时答复和投诉时配合调查的责任。批量集中采购一定程度上限制了各采购人的个性化需求，如果各采购人中有一部分很难沟通，都会延迟项目的推进，这方面对于牵头采购人来说也是一个挑战。