自政府采购支持中小企业相关政策出台以来，各部门、各地区都提高了扶持中小企业的力度和重视程度，总体取得了良好成效。2022年，全国政府采购授予中小企业合同总金额占全国政府采购规模的74.0%，其中授予小微企业合同金额占全国政府采购规模的43.3%。但是通过对在中央国家机关政府采购中心（以下简称“国采中心”）参与政府采购活动的中小企业供应商开展政策执行评价情况问卷调查，以及与不同行业中小企业供应商进行调研座谈和访谈交流，笔者发现在政府采购支持中小企业政策执行过程中仍存在一定的政策执行偏差。如何将扶持政策执行到位，确保达到预期的政策效果，充分实现政策目标，还有待进一步探究。

政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的途径，其本质上是一个多元参与者互动的政治过程。本文中的政策执行主要指政府采购政策执行机构综合运用政府采购政策制定部门制定的扶持中小企业政策措施，通过充分发挥政府采购的政策功能，为实现政府采购促进中小企业发展的政策目标而采取一系列政策行为的过程。

（一）史密斯政策执行模型

史密斯政策执行模型(参见图1)是一种政策分析模型，本文简称“史密斯模型”。该模型认为影响一项公共政策执行效果的因素有四个，即理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境因素。理想化的政策即政策目标是否切合实际、政策内容是否恰当、政策规定是否明确可行等；执行机构即负责政策执行的政府部门，涉及该部门的组织领导、人员资质、执行能力等；目标群体即受公共政策直接影响的政策对象；政策环境因素即影响政策执行或被政策执行所影响的环境方面的因素，包括文化、社会、政治或经济等方面因素。以上这四种因素在政策执行过程中产生“张力”，并对政策制定和执行者进行信息“回馈”，不断调试和修正政策。

（二）政府采购支持中小企业政策执行过程分析框架

政府采购支持中小企业政策致力于发挥政府采购政策功能，扶持中小企业，优化营商环境，推动中小企业健康发展。政策的执行涉及政府采购各方当事人，包括政策制定部门、政策执行部门（采购人、集中采购机构）以及目标群体供应商。在政策执行过程中，面临着政策目标群体量大且有参差、执行机构多元、执行环境较为复杂等现实问题，同时还受到政策本身是否科学合理和清晰明确、各类执行主体的执行意愿和能力是否充分等因素影响。史密斯模型通过四个因素及其之间的互动性解释了政策执行的过程和影响，同时将政策制定与政策执行两大过程看作相互作用的循环，通过政策执行过程反馈的信息对政策制定过程进行调试，对于分析政府采购支持中小企业政策执行过程具有一定的适用性。因此，本文构建了基于史密斯模型下的政府采购支持中小企业政策执行分析框架（参见图2）。

政府采购支持中小企业政策及其配套措施，如果执行到位，可以有针对性地满足中小企业需求，帮助中小企业更好发展。笔者通过与部分行业供应商和部分采购人进行访谈，结合工作中的参与式观察，发现在实践中仍存在一些影响政策执行效果的因素。本文在前期调研访谈和参与式观察的基础上，借助于史密斯模型的分析框架，从政策设计、执行机构、目标群体和政策执行环境四个层面探究政府采购支持中小企业政策执行的影响因素。

（一）在政策设计层面

政策设计的科学性能保证政策的一致性、客观性和完善性，政策设计的科学性越强，执行的可行性越高，政策获得的支持越多。分析现有政府采购支持中小企业政策，可以发现既有政策的监督评价机制和政策间协同作用的发挥有待进一步提升。

1.政策监督评价机制还需细化

及时有效的监督是政策执行的重要驱动力，也是对执行过程有效调控的依据。在政策执行的监督评价方面，《政府采购促进中小企业管理办法》要求各地区、各部门要对涉及中小企业采购的预算项目定期开展绩效监控和评价，主管预算单位要向同级财政部门报告政策执行的具体情况并完成信息公开。但是除了各地区、各部门自行开展的监控和评价以外，还没有建立起更加细化的政策执行考核评价标准和更为有效的反馈机制。

2.政策协同作用发挥不够

近年来，国家多次出台“一揽子政策”支持中小企业发展，政府采购相关政策属于其中的一个方面。但是由于部门间职能、利益和观念差异，各部门扶持中小企业的政策间尚不能很好地形成政策合力。以访谈中供应商提到的“部分采购人单位资金支付不及时”问题为例，在实践中，即使政府采购支持中小企业政策的执行充分有效，但如果不改变滞后的资金支付周期和方式，中小企业在享受到政府采购政策优惠前，就有可能由于资金周转问题而无法生存。因此，政府采购支持中小企业政策与其他扶持中小企业政策搭配使用，才能发挥政策协同效应，获得良好的执行效果。

（二）在执行机构层面

政策执行机构的态度、能力、激励方式以及可获得资源均会影响执行政策的意愿和力度。政府采购支持中小企业政策的落实离不开强有力的执行机构。本文的政策执行机构分为两类：一是各级采购人，作为政策执行的第一责任人，他们依法使用财政性资金采购货物、工程或服务，对政策执行效果产生直接影响；二是集中采购机构，他们根据采购人的委托办理采购事宜，同时落实执行好政策制定部门的政策。

1.采购人发挥政策功能意识有待强化

现阶段政府采购支持中小企业政策已取得良好成效，但在访谈中发现，部分采购人发挥政策功能意识还有待加强。在采购活动中，采购人具有双重身份。
第一重身份是采购活动的主体，作为劳务或商品的直接接受方，这一重身份驱使他们更加关注产品质量。知名企业已经在市场上形成公认的、成熟的产品标准，采购人与其对接成本相对较小、周期较短，而部分中小企业在产品质量、信用履约等方面存在不足，影响了采购人对其产品的整体印象。

第二重身份是政府采购政策功能的落实和执行者。采购人不只是简单的采购员，通过政府采购活动来达成特定的公共政策目标是其内在责任要求。在使用财政性资金进行采购时，采购人应确保财政资金的使用方向与国家政策导向相一致，才能更好地促进经济社会均衡发展。这两重身份的矛盾性在一定程度上产生了利益冲突，使得采购人在执行扶持中小企业政策时动力不足。

2.集中采购机构进一步发挥角色优势

集中采购机构执行政府采购监督管理部门制定的政策，负责落实采购人的政府采购委托及采购相关事宜。与社会代理机构不同，集中采购机构不仅是单一的采购代理执行机构，更是多元的政策功能实现机构，因此，在扩大政府采购规模效益、落实政府采购政策功能等方面可以进一步发挥自身专业优势。而作为政府采购独立的第三方当事人，集中采购机构在执行采购政策时不受双重身份的困扰，不具有利益冲突，且更加贴近政策执行的主体（采购人）和政策执行的末端（供应商），可以进一步发挥角色优势和支撑作用，缩短政策的传导和反馈链条，确保扶持政策的执行不打折扣。

（三）在目标群体层面

目标群体是政策规范、调节和作用的对象，他们对政策内容的态度和认同程度直接影响政策执行的效率和效果。政府采购支持中小企业政策的目标群体为中小企业供应商，中小企业自身的业务水平和履约能力、对政策的认知理解程度、政企互动的积极性等都影响着政策执行的效果，因而中小企业对政策的响应和配合程度越高，政策执行效果应当越好。

1.中小企业信息获取和理解能力有限

中小企业在政府采购政策和标讯等公开信息获取方面能力有限。一方面，部分中小企业的信息获取渠道较单一。按照政府采购信息公开有关要求，供应商在各级财政部门以及集中采购机构的官方网站能够获取完整的政府采购信息。但是部分中小企业对信息获取渠道了解不充分，还会通过在一些收费网站交会员费的方式查找信息，无形中提高了投标成本。另一方面，部分中小企业对政策适用情形的理解存在偏差。中小企业由于自身条件限制，如规模较小、人员流动性大、人力物力有限等，与大企业相比存在获取政策信息不及时、理解应用信息不充分的问题。

2.中小企业维权意识和方法有待增强

作为政府采购活动的当事人，当自身权益受到侵害时，供应商法定拥有质疑和投诉的权利，如果问题仍得不到解决，还可以通过行政复议或诉讼的方式进行救济。但在实践中往往存在两种情况，一方面，中小企业供应商的维权意识有待增强。部分中小企业囿于企业规模和人员专业程度，对政府采购相关法律法规并不完全了解，有些企业也没有专门的法务，在遭受不公平对待时不能够拿起法律的武器来维护自身权益。另一方面，中小企业供应商的维权方法有待改进。部分中小企业没有充分理解政府采购法律法规的相关要求，由于信息不对称和中标心切等原因提出的无效质疑和投诉多。在投诉处理方面，2022年财政部共发布184则投诉处理结果公告，其中23则投诉事项全部成立，占比12.5%；72则投诉事项部分成立，占比51.6%；89则投诉事项缺乏事实依据投诉被驳回，占比48.3%。而以国采中心的质疑处理为例，2022年共收到质疑489件，其中101件质疑成立，涉及75个项目，质疑成立率为20.65%。由此可见，质疑和投诉的成立率整体偏低。对于权利救济程序的不恰当使用在一定程度上耗费了供应商人力物力，浪费了行政资源，降低了政府采购效率。

（四）政策执行环境的影响

政策执行环境贯穿了政策执行的全过程，对政策执行产生持续性影响。公共政策是政策执行环境的产物，二者相互联系、相互作用，政策执行环境对行政系统内部的功能结构和运行效率产生影响。而政府采购支持中小企业政策的顺利实施也离不开执行环境的有效保障。

1.市场秩序不够规范

政府采购市场秩序指政府采购活动中各参与主体遵循的行为规范和制度安排。在现阶段，政府采购市场存在市场秩序不够规范的情况。一方面，大企业有规模优势，便于进行成本分摊，具有低价竞争的资本。中小企业规模小，低价竞争会影响中小企业的利润，导致其难以与大企业抢夺市场份额。另一方面，部分供应商故意报高价或低价，成交后却不履约，还有些厂商空有资质而没有生产能力，订单成交后无法供货或者供货质量较差，恶意扰乱市场秩序。而一些价格合理且产品质量好的供应商反而成交不了，从而失去政府采购订单，出现“劣币驱逐良币”的现象，在一定程度上影响了市场秩序，中小企业供应商的生存空间被进一步挤压。

2.资质门槛要求高

中小企业与大企业相比，在资格、技术、商务条件方面存在一定差距，也没有物力和财力做全面的资质认证。部分采购项目通过设置显性或隐性的门槛限制，排斥能够满足采购需求且愿意参与政府采购的中小企业。在现阶段，政府采购市场准入门槛不断降低，但中小企业还存在一定的准入困难。在访谈中，部分中小企业供应商建议，在通过国家相关部门的认证方面给予中小企业一定费用上的补贴，或者对相关资质认证进行精简，将前期检测和认证改为后期抽检，从而在降低中小企业供应商资质门槛限制和保证产品质量之间取得更好的平衡。

（一）加强政策顶层设计，细化完善政策体系

首先，细化监督评价机制。完善的监督评价机制有助于及时反馈政策执行效果，形成双向畅通的政策闭环。建议设计符合政府采购政策目标的评价机制，平衡物有所值、公平竞争与政策功能实现程度等相关核心指标之间的权重关系，在此基础上引入第三方机构定期开展政策执行效果评价和监督检查。

其次，进一步发挥政策协同作用。在出台相关政策时，可以统筹考虑对该政策的配套政策进行同步制修订。有时新政策与配套政策的制定主体分属多个部门，此时通过加强部门间的协同，可以确保政策与政策之间有效衔接，实现预期的政策效果。

（二）强化执行机构能力，推动政策精准落地

首先，采购人应落实好主体责任。一方面，建立健全单位政府采购内控制度。通过将支持中小企业的政策功能嵌入采购人单位内控管理制度中，根据采购人的双重身份分角色设岗，将组织采购活动与落实采购政策、编制采购需求文件与内部审核等岗位分开设置，避免产生利益冲突，明确相关岗位人员的采购政策执行责任，形成有效的内部监督制衡机制。另一方面，加强采购需求管理。采购需求是采购管理的源头，对最终的采购结果产生直接关键影响。因此，在确定采购需求、编制采购预算的环节结合采购政策充分开展需求调查，确定采购标的为落实政府采购政策功能需满足的要求，并在采购活动开展前进行重点项目的政策功能审查，确保有关扶持政策不折不扣地落实。

其次，集中采购机构应发挥好角色优势。一方面，集中采购机构作为独立第三方，是政府采购政策的天然执行者。在执行集中采购目录内小额零散采购时，集中采购机构通过代行采购人的职责，在组织招标评标中能够确保政府采购支持中小企业政策落实到位；在执行单独委托项目时，集中采购机构通过与采购人形成有效的约束制衡机制，在受托组织实施采购的过程中严格规范采购行为，确保采购政策的执行不打折扣。另一方面，集中采购机构还能够发挥专业支撑作用，通过制定政策的具体实施方案，细化落实扶持中小企业政策，进一步引导、鼓励采购人加大政策执行的力度，推动政策精准落地实施。

（三）加强政企互动沟通，提升目标群体政策认同度

首先，帮助中小企业供应商增强维权意识。建议进一步畅通供应商合法救济渠道，利用电子化手段降低质疑和投诉成本，鼓励供应商拿起法律武器维护自身的正当合法权益。同时，建议中小企业供应商学习财政部门公开发布的政府采购信息公告和指导性案例，在正确维护自身权益的基础上，健全企业管理制度，完善合规体系。

其次，加强政企互动沟通，拓宽政府部门与中小企业供应商的互动渠道与沟通模式。政府部门可以通过调研座谈、实地走访等方式主动为中小企业提供最新政策信息，讲解政策变化。根据中小企业所属的不同行业特征，给予供应商精准帮扶，帮助他们充分享受政策优惠。

（四）优化政策执行环境，营造良好政策执行生态

首先，政府采购各参与方可以相互配合、共同努力，维护好市场秩序。一方面，充分利用信息化手段，将监管手段嵌入信息系统，加大对中小企业供应商的履约管理力度，对于履约不力、虚假报价、不正当竞争等行为进行处罚。另一方面，帮助中小企业提升服务能力，加强信用建设。通过多部门协同配合，改进中小企业的服务能力和产品质量，提升信用履约能力，树立起良好的企业和行业形象，增强市场竞争力。

其次，进一步降低中小企业供应商参与政府采购活动的资质门槛限制。在现阶段，采购文件中已经尽量降低市场主体的参与门槛，下一步，在保证采购产品品质的前提下，进一步减少过高的资质证明条件，只保留主流的资质要求。对于部分市场准入类资质，以承诺制代替资质证书要求，降低中小企业参与政府采购的成本，助力营造公平竞争的营商环境。