政府采购因其特殊性，其合同不同于一般的民事合同，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）对政府采购合同有着特别的规定。政府采购合同签订前或履行中，政府采购当事人可能会遇到合同的分包和变更的情况，应该了解相关规定。

《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）自2021年1月1日起施行，《合同法》同时废止，《合同法》相关内容被《民法典》合同编替代，政府采购合同适用《民法典（合同编）》。《民法典》作为一般法，《政府采购法》作为特别法，特别法的规定将优先适用。《民法典（合同编）》和《政府采购法》规定不一致的，政府采购当事人应执行《政府采购法》的规定，《政府采购法》没有明确规定的，应执行《民法典（合同编）》的有关规定。

（一）合同的转包和分包

《民法典（合同编）》第五百五十一条第一款规定，债务人将债务的全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。合同的转包和分包属于上述条款规定的情形，在普通的市场交易中，两者都是被允许的。《政府采购法》第四十八条第一款规定，经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第七十二条第一款第四项规定，供应商将政府采购合同转包的，依法追究其法律责任。可见，在政府采购中，合同分包经采购人同意是可行的，合同转包是被禁止的。

政府采购合同履行时，中标、成交供应商经常需要向第三方采购货物、工程或服务，采购人需要识别是否属于合同的转包或分包。中标、成交供应商将中标、成交的项目整体转让给第三方，或者将中标、成交的项目拆分后分别转让给第三方，属于合同转包。中标、成交供应商将中标、成交的项目部分转让给第三方，属于合同分包。需要注意的是，《政府采购法》第四十八条第二款规定，政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。可见，第三方就其提供的货物、工程或服务不向采购人承担责任，而仅向中标、成交供应商承担责任，不属于合同分包，属于中标、成交供应商与第三方的市场交易行为，例如，家具采购项目中，中标、成交供应商向第三方购买原材料或零配件。

（二）合同分包的执行

根据《政府采购需求管理办法》规定，采购人在组织确定采购需求和编制采购实施计划时，要按照有利于采购项目实施的原则，明确合同分包要求。《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）规定，采购人允许采用分包方式履行合同的，应当在采购文件中明确可以分包履行的具体内容、金额或者比例。可见，采购文件中没有写明是否可以分包的，视为不允许分包，供应商不能在投标、响应时采取分包方式，否则应认定投标、响应无效。

预留份额专门面向中小企业的采购项目，要求合同分包的，根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》中规定，采购文件除了应明确该项目预留份额专门面向中小企业采购，相关标的及预算金额还应在分包意向协议中明确中小企业合同金额应当达到的比例，并作为供应商资格条件。

采用招标采购方式的，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三十条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第三十五条都规定，投标人根据招标文件的规定和采购项目的实际情况，拟在中标后将中标项目的非主体、非关键性工作分包的，应当在投标文件中载明分包承担主体。

《政府采购法》第四十八条规定，经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。可见，供应商投标、响应时没有采取分包，在中标、成交后，供应商可以根据采购项目的实际开展情况，拟采取分包方式的，可以向采购人申请，经采购人同意后，可以采取分包方式履行合同。

（三）违法分包的认定

根据《政府采购法》第四十八条规定，未经采购人同意，中标、成交供应商采取分包方式履行合同的属于违法分包。根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》规定，享受扶持政策获得政府采购合同的，小微企业将合同分包给大中型企业，中型企业将合同分包给大型企业，接受分包合同的中小企业与分包企业之间存在直接控股、管理关系，都属于违法分包。《民法典（合同编）》第七百九十一条第三款规定，禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。《招标投标法》第四十八条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十九条和87号令第三十五条都规定，非主体、非关键性工作分包的，分包承担主体应当具备相应资质条件且不得再次分包。工程项目、采用招标采购方式的货物和服务项目，中标、成交供应商将中标、成交项目的主体、关键性工作分包的，分包承担主体不具备相应资质条件的或者再次分包的，都属于违法分包。采用非招标采购方式的货物和服务项目，现行政府采购法律法规中未明确违法分包的情形，从立法本意出发，如果存在上述情形，也应视为违法分包。

（一）合同变更的范围

《民法典（合同编）》第五百四十三条规定，当事人协商一致，可以变更合同。在普通的市场交易中，合同变更是被允许的。根据《民法典（合同编）》第四百八十八条和第四百八十九条规定，承诺对要约内容的变更分为实质性变更和非实质性变更，有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。《政府采购法》第五十条第一款规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。《招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）有类似的规定，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。在政府采购中，合同变更是被限制的，但并未明确规定其具体范围。

任何单位和个人都不能非法改变经过政府采购程序确定的中标、成交结果，签订合同时不得进行实质性修改和履行合同时不得擅自变更都是这一原则的具体体现，两者一脉相承。根据87号令，政府采购合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改。《政府采购非招标采购方式管理办法》和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的规定更为详细，采购人不得与成交供应商订立背离采购文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。《招标投标法实施条例》有类似的规定，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。政府采购合同变更是对合同内容的实质性修改或补充，即改变合同的标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式等实质性要件。

（二）允许合同变更的情形

现行政府采购法律法规中，除了三种情况外，没有明确规定其他允许合同变更的情形。

一是追加采购的情形。《政府采购法》第四十九条规定，政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。此情形和《政府采购法》第三十一条第三项规定的可以采用单一来源采购方式的情形相呼应。需要注意是，前者的前提条件是政府采购合同正在履行中，后者的前提条件是采购货物或者服务。

二是合同继续履行将损害公益的情形。《政府采购法》第五十条第二款规定，政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同，有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

三是采用合作创新采购方式的情形。《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》第三十条第二款规定，研发合同约定的各阶段补偿成本范围和金额、标志性成果，在研发中期谈判中作出细化调整的，采购人应当就变更事项与研发供应商签订补充协议。

工程项目具有标的物特殊、建设周期长、合同条款多、内容繁杂、涉及面较广等特点，合同价款变化可能会经常发生。根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013），工程变更、工程量偏差、物价变化等情形发生，发承包双方应按约定调整合同价款。上述情形属于法定变更事由，引起对中标、成交合同内容的修改或补充属于正常的合同变更，没有损害其他竞争者的利益、扰乱市场秩序，不属于再行订立背离合同实质性内容的其他协议，与《政府采购法》《招标投标法》的规定并不相悖。

（三）合同变更的程序

如果是政府采购法规规定的三种合同变更情形，采购人和供应商协商一致，签订修改协议或补充合同，修改或补充的内容属于政府采购合同的组成部分，应当按照政府采购合同的要求执行。《政府采购法》第四十四条规定，政府采购合同应当采用书面形式。《政府采购法》第四十七条规定，政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。《政府采购合同监督暂行办法》对合同变更有类似规定。《政府采购法实施条例》第五十条规定，采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。《关于进一步的提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》（财办库〔2023〕243号）对合同变更有相同规定。合同变更也应采用书面形式，按上述期限要求，向有关部门备案和在指定媒体上公告。

如果工程项目出现法定变更情形，一般按合同约定履行相应程序，不需要报备和公告，如果财政监督部门检查时提出疑问，由相关责任主体作出说明即可。但工程项目发生较大变更，需按照《政府投资条例》相关规定执行。

如果是《民法典（合同编）》第五百三十三条规定的情势变更情形，合同的基础条件发生了重大变化，确实存在变更的需要。例如，信息技术产品的升级替换，因其更新换代速度较快，合同中约定的产品在履约时可能已经退出市场，供应商为避免违约，选择用新产品替换，新产品技术参数与原来的相比为正偏离，并且价格保持不变。采购人应向财政监管部门报告，经同意后，履行相关合同变更手续。

政府采购合同分包和变更的条件可能会随着相关政策调整不断变化，政府采购当事人应当及时了解掌握最新政策精神，根据项目实际做好合同分包和变更管理，避免陷入违规困境。