《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）已于2024年6月1日起正式施行，现在是该研究如何将《暂行办法》落实、落地的问题。从理论上讲，《暂行办法》的颁布是可行的、也是必要的，而且在需求调研、供应商邀请、专家选择、评审方法等方面，《暂行办法》均比现有法规有所突破、有不少亮点，但要真正让其发挥作用，完成立法目标，还有许多问题需要解决。

（一）现行的预算审批制度有待完善

《中华人民共和国政府采购法》第六条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”，《中华人民共和国预算法》第五十四条也规定，“预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”。也就是说，对政府采购而言没有预算是不能采购的，那么对采购“创新产品”来说，采购人仅凭一个想法就能申请预算吗？如果没有明确、完整的需求和方案，财政审批部门能批准这样的预算吗？其审批依据又是什么？

例如，我们一直在思考如何利用现有人工智能等先进技术，研发一套智能化的政府采购招标投标系统，包括自动识别采购需求中的歧视性、排他性以及合规性问题，自动生成招标文件，在评审过程中自动识别各种客观因素，规范政府采购程序、严格控制招标投标各环节，提高政府采购的效率和质量。结合2023年开展的主题教育大调研活动，我们走访了多家在人工智能研究领域处于领先地位的高校和企业。通过交流沟通，我们双方一致认为，利用现有各种技术的组合是基本可以实现预期目标的，而且供应商也非常积极，愿意进行合作，但苦于没有预算以及研发过程中的风险等因素，最终项目无法落地。按照现有的政府采购方式以及预算审批制度，该系统属于创新、研究和探索项目，处于开始阶段，无法提出一个明确、完整的研究方案，因此无法申请预算，而且对预算确实没有把握，不明晰合适、科学的预算是多少。而《暂行办法》的出台，可以让类似项目的实现成为可能，真正使得许多“具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法”的创新产品得以实现，真正“发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创新”。

着眼于财政部门高效顺畅的沟通协调能力，我们希望可以尽快修改与完善现有预算审批制度，建设真正可以凭新思想、新方法、新技术申请预算并获得批准的新机制、新办法，以便尽快将合作创新采购方式落实、落地，发挥其应有的作用。

（二）对采购人的工作性质以及专业能力有限制

根据《暂行办法》第二条对“创新产品”的定义，“创新产品应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于本办法规定的创新产品范围”。对采购人而言，采购创新产品需要付出的时间和精力比一般的政府采购项目要大得多，而对中央和省级主管预算单位（合作创新采购方式的主要实施者）来说，其主要职责和专业能力围绕管理进行而不是技术创新。要做好这项工作，必须发挥其主观能动性。落实采购人主体责任，发挥其主观能动性也符合深化政府采购制度改革方向。

（一）进一步完善现行预算审批制度

财政部门主动作为，深度参与，与其他采购人组成联合工作小组是一个不错的尝试。这有助于财政部门掌握研发过程中的第一手资料，有利于了解真实需求以及需求变化，及时对预算作出审批和调整，既保证项目的研发，又保证预算的执行和调整，或者说，既不浪费预算，又保证预算充足。2024年6月1日，北京市气象局在北京市政府采购网发布合作创新采购项目意向公告，拟采用合作创新采购方式形成1套涵盖北京地区6类主要气传致敏花粉的分类检测识别算法。也就是说，北京市气象局的“基于花粉观测设备的图像自动识别技术研发”将成为北京市首个政府采购合作创新采购项目。北京市财政局政府采购相关负责人介绍，这一项目是北京市首个采用合作创新采购方式采购研发创新产品的项目，标志着《暂行办法》在北京市落地实施。

作为首个政府采购合作创新采购项目，其采购风险如何把控？财政部门提供哪些支撑服务？为保证该项目顺利实施，北京市财政局同北京市气象局组成专项工作小组，全程跟踪支持该项目的落地，在研发经费安排、前期专家论证、科研目标设定、采购意向发布等环节做好政策解答和技术支持。财政部门的全程、深度参与，将为项目的预算安排作出贡献。作为创新产品，这一项目在初始阶段难以形成比较明确、完整的需求，而且在研发过程中也可能需要对需求目标进行调整，有时甚至是比较大的调整，因此，财政部门的深度、全程参与非常有必要。但财政部门的管理资源也是有限的，不可能对所有采用合作创新采购方式的项目都采用组成联合工作小组的做法。因此，为了让合作创新采购方式尽快落实、落地，必须要研究新的、可行的长期工作模式。

（二）要发挥好采购人的主观能动性

一是要加强采购人创新意识的培养。《暂行办法》第四条规定，“中央和省级（含计划单列市）主管预算单位对符合本办法第三条规定情形的采购项目，可以采用合作创新采购方式。中央和省级主管预算单位可以开展合作创新采购，也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主管预算单位经省级主管部门批准，可以采用合作创新采购方式”。也就是说，应用合作创新采购方式的采购人主要来自行政管理部门而非基层一线单位，而此类管理部门主要从事行政管理工作，对新技术的应用缺少认知，因而要加强对采购人创新意识的培养，使他们能够主动作为。

二是要加强采购人专业能力的学习，对行政管理部门的工作人员来说，其主要职责是行政管理工作，同理，在其下的技术部门，也只是负责技术管理工作，掌握技术细节，较难提出创新思想、新技术、新方法。要建立必要的激励机制，让采购人学习最新的专业技术、提高专业能力，并且着眼于迅速发展的科学技术，必须强调持续学习、不断学习的重要性。

三是要加强采购人对市场调研的能力，新的技术原理、技术思想或技术方法的学习，不仅需要学习，更需要开展调研，在调研前必须要做足功课，了解目前市场在该技术领域的最新进展，哪些供应商、科研机构、高等院校处于领先地位，这样的调研才能取得成效

四是要采购人建立必要的容错机制。既然是创新产品，一定存在失败或部分失败的可能性，必须要建立适当的容错机制，让工作人员敢于尝试、敢于创新。