最近，财政部依据相关法律起草了《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知》（征求意见稿）以下简称《标准》（征求意见稿），对法规长期缺失的本国产品标准和政策的具体执行进行了明确规定。通过制定政府采购本国产品标准，明确划定可采购的货物范围，将结束“一概而论主义”；通过本国产品标准规范解决政府采购中的公平竞争、一视同仁问题，更好地维护企业合法权益；新规则的实施将深化我国对外开放，推动外资和对外国技术的引进、利用。以下将新规定与我国现行的政府采购保护本国产品的规则进行比较，分析其不同和进步。

现行的法规对于政府采购本国产品没有具体标准：《中华人民共和国政府采购法》第十条要求“应当采购本国货物、工程和服务”。《政府采购进口产品管理办法》对外国产品提出5项限制措施，包括：要优先采购本国产品，除非符合特定的条件；如果采购进口产品必须经过财政部门的审批；采购文件中必须明确标明是否允许采购进口产品；不得限制或排斥国产产品，举例包括：限定或指定特定专利、商标、品牌或供应商，均属于对本国产品歧视，是违法的；如果采购限制进口的产品，采购人需出具详细的论证审核材料，包括产品产地证明、国内组装证明等。

可以看出，上述法规仅仅是以排除法划出禁区，制定了外围限制规则，而在核心区域内的问题没有触及。这样，在实际操作中，当遇到技术或组装产品，加工程度高的制成品等，想要政府采购人员对具体采购项目分清什么是本国产品，什么不算本国产品的难度较大。由于无据可依而无所适从，于是简单化地变成一概而论：只要与外国产品沾边的就会被归类为非本国产品。如此，不仅缩小了政府采购可选择的范围，也造成了政府采购前后不统一，各地不统一，部门和领域之间的不统一，限制了市场公平竞争。

《标准》（征求意见稿）明确了本国产品的概念和内涵，用三项条件搭建了各类本国产品的衡量尺度，建立了本国产品评判的三维框架，是一个非常全面的涵义构建。它的制定和实施将对我国政府采购进一步规范、对公共市场交易推动起到重要作用。

制定优先采购本国产品的差别待遇政策是各国政府采购法规政策的惯例，是保护本国经济、产业、人民福祉的有效办法。纵观世界，各国都有不同方式、不同程度的本国产品优惠政策。并且，随着国际经济形势的变化、国内经济景气的程度而进行调整。我国政府采购法规亦应如此。《标准》（征求意见稿）就是为适应国际大环境的变化，按照以国内经济大循环为主体、国内国际双循环的发展格局要求而产生。

从政策层面看，差别待遇的执行有两种方式：一是政策规则安排导致，它是政策制定的本意，例如，保护国产品政策，就是明确了通过对本国产品实行优惠而减少来自外国的竞争。另一种是政策并没有相应规定，可能会由于规定不明确、各地不统一、或执行中的裁量权过大等原因，导致政府采购评审和授予合同中的事实上的差别待遇。第二种方式属于政策的扭曲，应当加以遏制。

我国虽在《中华人民共和国政府采购法》中明确了保护国货原则，但是由于长期没有“本国货物”具体标准，法规政策未得到规范执行，或是被任意解释和滥用，或是有名无实，引发一系列问题。尽管后有规章进行相应填补，如《政府采购进口产品管理办法》，从定义上把原法律中的“本国货物”进化为“本国产品、进口产品”的区别，并且对“进口产品”加以定义，但仍然没有明确“本国产品”的定义。

《标准》（征求意见稿）对长期未明确的本国产品标准进行了具体解释，即：三项条件同时符合的即为“本国产品”：一是产品在中国境内生产，并对“产品生产”加以定义；二是境内生产组件成本比例达到要求（给出计算公式，具体比例待定）；三是符合对特定产品的关键组件、关键工序等要求（境内生产组件成本比例和关键工序完成要求待定）。同时，将差别待遇的优惠力度定为20%，即：符合本国产品要求的货物将在政府采购中给与20%的优惠。从而，填补了政府采购立法20年来的空白。

我国现行制度中，由于没有明确“本国货物”的内涵，结果在执行结果上不仅形成对外国产品的限制，而且形成对外国投资企业的限制。由于没有法律概念的定义和解释，现实中对“本国货物”的理解就可能分解为：供应商国籍，产品原产地、加工组装地、产品品牌、商标、在华外商独资、中外合资比例、外国专利等多种角度，形成各国地方和行业的不同政策和执行措施，将差别待遇扩大到外商投资企业在国内生产货物之中，甚至一些100%在国内生产的货物也被政府采购、招标投标所拒绝，极大影响了外商在华投资的存在感和积极性。这与我国持续开展的“走出去”“请进来”相结合活动，向境外投资者全方位展现我国优质营商环境和投资机遇大方向是不一致的。

财政部及时出台《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知》（征求意见稿），在《通知》的起草说明中指出该标准体系涉及有关产品的中国境内生产组件成本比例要求，将分3到5年逐步建立到位。在此之前，只要产品在中国境内生产，在政府采购活动中即视同为本国产品。这样开展极其庞大国产货物采购标准的制定工作，充分体现了相关部门实事求是的精神，体现了坚持以开放促改革，主动对接国际高标准经贸规则，积极扩大自主开放的国策，为各地方进一步引进和扩大外商投资政策的完善奠定了基础。此外，在起草说明中也特别强调：政府采购领域本国产品标准及支持政策出台后，无论是内资企业的产品还是外资企业的产品，只要符合标准即可享受政府采购支持政策。

总之，《标准》的出台是我国坚持公平贸易、对外开放原则的具体体现，其在全国的执行将有利于建设统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，有利于增强透明度，进一步优化国际化营商环境，维护公平竞争的市场，有利于规范政府采购行为，进一步保障内外资企业平等参与政府采购活动的权益。不仅如此，该规则将带动我国其他相关部门制度的改善和细化，从而对我国市场发展和进步带来新的增长点。

最后，就《标准》起草提出两条建议：

第一，以开放共享思维开展《标准》起草工作。

《标准》尽管只是就本国货物的政府采购制定规则，相关政府部门的工作量仍然相当庞大，需要就货物品类、生产工序、加工组件等等在中国境内生产加工的价值、价格、成分等比例进行测算并制定合适的占比规定。考虑到尚处于初级阶段的我国经济市场和生产、货物标准不够健全的大环境，财政部和相关工作部门后续工作面临诸多挑战。希望有关部门能够以国际化视野和开放共享的思维，充分发挥市场、企业力量和众多第三方研究机构的力量，包括调动外商投资企业和民营企业的力量，形成一套完善的本国产品政府采购标准体系，为政府采购的工程和服务采购标准制定探索路径。

第二，支持我国产品生产链和供应链的可持续韧性发展。

改革开放和“一带一路”建设，使我国成功地实现技术突破，从产业链的下游走向高端，并逐步增强了产业链和供应链的体系建设和韧性。有些高新技术行业和民营企业已经形成十分完整的产业链+供应链，并在整体扩张、走向国际。如电动汽车和各类电子产品制造业，已经在东南亚地区和一些拉美国家落地并规模化，形成国内外衔接、配套的产业链+供应链，会在我国境外制造出具有技术、价格和质量优势的产品。这类由我国企业自主的产业链中的产品也应当成为政府采购鼓励支持的内容，希望在起草过程中予以检视。