国外最新政府采购研究热点及对我国的启示

 原创   王章懿 禚德铭等

本文作者王章懿，系中央财经大学财政税务学院2022级本科生；禚德铭，系中央财经大学财政税务学院2022级硕博连读生；姜爱华，系中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师。文章发表于《中国政府采购》杂志2025年第2期。

编者按

政府采购规模不断扩大，其政策功能和社会价值日益受到关注，学术界对政府采购研究的热度持续上升。本文筛选整理了2013年至2023年国际政府采购研究领域中的244篇高质量研究文献，分析年度研究趋势和研究内容，发现六大持续研究热点，并提出我国未来政府采购研究可能的关注方向。

政府采购是“公共组织为实现其职能目标所需的产品和服务而进行的采购活动”（克里斯滕森·H·S等，Kristensen et al.，2021）。2021年经济合作与发展组织（OECD）国家政府采购支出占GDP的比例达12.9% 。政府采购凭借其巨大规模和庞大市场，可以用来影响行业、经济和整个社会，支持政府政策的实施（Harland et al.，2019），确保更好的社会条件（Uenk and Telgen, 2019）和解决更广泛的可持续性问题（Bratt et al.，2013；Gelderman et al.，2017；Montalban-Domingo et al.，2018），因而日益受到关注。伴随着政府采购的实践不断推进，相关学术研究文献也逐渐增加，二者相辅相成。

本文通过总结分析国际上2013年至2023年244篇高质量政府采购相关研究文献，发现当前关于政府采购的研究关注度在不断提高。从研究主题来看，紧密结合现实需求和热点话题主要有政府采购、政府绿色采购、可持续政府采购、促进创新、政府采购政策、防治腐败和循环经济七大主题。从研究方法来看，逐步形成了案例研究和实证研究双发展的趋势，特别是注重大数据分析在政府采购领域的应用。同时，本文对政府绿色采购、政府采购促进创新、防治腐败、支持社会公平以及与机器学习等相结合的话题进行深入分析，总结当前学术研究现状和关注方向，尝试预判未来研究趋势，从而为科学研究和国内政府采购实践工作提供有益借鉴。

一、重点研究方向的主要观点综述

在对七大主题进行分析的基础上，本文对有明确内容的后六个主题进行深度分析，尝试总结国外重点研究方向的主要观点。

（一）政府绿色采购（Green Public Procurement）

当前，国外研究者对政府绿色采购关注较多，进行了深入的学术分析，对于其一般定义、积极意义、实践应用等方面形成较多研究，并且在实践中进一步促进政府绿色采购扩展到可持续政府采购，日益关注政府采购的环境治理价值，并从实证层面予以检验。

欧盟委员会将政府绿色采购定义为“公共机构寻求采购具有原有相同功能，但在整个生命周期中对环境影响较小的商品、服务和工程的过程”。政府绿色采购作为一种工具，具有促进环境改善和绿色技术传播的潜力，能够更广泛地支持绿色产品市场和推动企业采用更环保的经营行为。五十岚圭等（Igarashi et al.，2015）认为，政府绿色采购可以通过减少间接环境影响为社会可持续性作出贡献，其可以减少购买的商品和服务中的二氧化碳排放和其他环境影响，为企业和私人消费者树立榜样，而且能形成示范效应。

在实践中，政府绿色采购要求使用环境标准，其中包括生态标签和能源效率、排放强度或噪音阈值标准以及环境管理体系认证。这些标准设定的规范高于法规要求，因此，作为自愿标准使用（Breyer，1982）。斯帕雷维克·M等（Sparrevik et al.，2018）指出，实践和政策要求通常呈割裂状态，从而限制了政府绿色采购的进展。政府绿色采购的激励措施往往有限，目标和效率之间可能存在紧张关系。在绿色采购能够降低成本情况下，选择绿色采购是明确的。然而，在没有明确结果证明且存在大量观点认为绿色采购导致购买劣质产品的情况下，会对政府绿色采购施加额外压力。

伴随着对社会责任的持续关注，政府绿色采购已扩展到可持续政府采购（Sustainable Public Procurement）（Uttam et al.，2015），即在商品和服务采购中纳入环境和社会的综合考虑。要求采购者在其采购过程中考虑到可持续发展的经济、社会和环境支柱。可持续政府采购在理论上被认为是一个特殊的决策过程（Grandia，2016），需要公共机构在采购过程中整合对更广泛社会和环境影响的关注的行为。阿曼·M（Amann，2014）使用可持续政府采购这个术语作为一个总括性概念，涵盖政府绿色采购和社会责任政府采购。同时，绿色采购的概念与诸如环境负责采购（Bakir et al.，2013）、可持续采购（Aktin and Gergin，2016；Uttam and Roos，2015）和生态采购（Bolton，2008）等术语通常被用作同义词（Alhola et al.，2019；Cervantes-Zapana et al.，2020）。

在相关研究中，吉塞蒂·C（Ghisetti，2017）基于欧盟28个成员国、瑞士和美国的公司级数据，证实了政府绿色采购在帮助各国实现低碳目标和可持续增长方面的相关性。林德斯特罗姆·H等（LindstrÖm et al.，2020）发现瑞典政府在实施政府绿色采购后，显著增加了公共部门的有机食品采购量，并激励了农民转向有机生产，作用于整个国家的农业政策。马彦霖等（Ma et al.，2021）发现政府绿色采购带来的市场导向推动中国制造企业更多获得环境认证。克里格尔·B和齐珀雷尔·V（Krieger and Zipperer，2022）发现获得政府绿色采购能够使企业推出更环保产品的概率平均提高20个百分点，并且对于中小企业的影响更加显著。

不过，政府绿色采购仍面临诸多挑战。阿赫桑·K等（Ahsan et al.，2017）指出，缺乏绿色采购法规、高层管理对绿色采购的支持、政府激励绿色购买，以及缺乏财政支持将会成为在推动政府采购中的可持续性和环保目标方面的关键因素和障碍。

（二）促进创新的政府采购

政府采购作为有效的需求端创新政策工具日益广泛地被政府所采用，国外学术界探讨其在激励企业创新、推动技术发展和促进市场竞争方面的作用，评估不同政策导向下政府采购促进创新的效果，并提出相应的政策建议。

从政府采购促进企业创新来看，国际对此研究较为广泛。克雷斯皮·F等（Crespi et al.，2019）认为公共需求可能是刺激创新活动、促进产业转型和复兴的有效政策工具。恩特松德·J等（Ntsonde et al.，2021）基于丹麦公开招标相关经验案例的定性研究表明，政府采购可以刺激组织可持续创新，为创新实践创造机会。斯拉夫切夫·V和维德霍尔德·S（Slavtchev and Wiederhold，2016）使用美国1999—2009年政府采购合同数据实证发现，附带创新要求的政府采购拉动了私人研发投入的增加。克雷斯皮·F和瓜拉斯乔·D（Crespi and Guarascio，2019）利用1995—2012年24个国家专利数据，检验了公共需求所发挥的创新促进作用。政府采购不仅增加了政府对创新产品的需求，同时刺激了消费者的需求，起到广告效果（Aschhoff and Sofka，2009；Chicot and Matt, 2018）。政府采购需求会进行提前公示，能够为相关企业提供市场需求信息，提高了需求的可预测性，稳定企业的生产预期，从而刺激企业生产（Bleda and Chicot，2020）。贝拉哈·M等（Beraja et al.，2023）收集了中国人脸识别人工智能行业的企业等合同的数据信息，通过衡量公安机关收集监控视频的能力来量化借助合同获取的数据。使用三重差分方法发现与数据稀缺的合同相比，数据丰富的合同会引导接收公司开发更多的商业人工智能软件。

学者开始逐渐将政府采购进行政策导向区分，政策导向的差异直接影响创新效应（Czarnitzki et al., 2020；Caravella and Crespi，2020）。查尔尼茨基·D等（Czarnitzki et al.，2020）分析了3410家德国公司的样本，发现德国2009年引入政府采购合同创新为需求侧政策工具，对企业创新产品和服务的营业额产生了积极影响。德莱迪·M和马祖卡托·M（Deleidi and Mazzucato，2021）发现，以创新为导向的政府采购政策能够通过直接刺激私营企业的研发支出，更好地发挥财政支出的乘数效应，在产出和投资增长方面产生最大的影响。克里格尔·B和齐珀雷尔·V（Krieger and Zipperer，2022）通过比较普通采购和政府绿色采购，发现附加了绿色标准的采购对于企业的绿色创新具有显著影响，而对普通采购产生一般影响。

（三）防治政府采购领域腐败行为

据透明国际组织估计，由于腐败而导致的公共合同损失占合同价值的20%—25%，在某些情况下甚至高达50%（Volosin，2015）。针对腐败对于政府采购的影响和预防腐败的政府采购制度设计，国外学术界进行了较多关注。

政府采购过程中的腐败行为干扰了正常的市场秩序，降低了市场效率，巴尔迪·S等（Baldi et al.，2016）指出，腐败的严重程度可能会导致公共机构在政府采购决策中作出次优选择，最终可能产生低效的采购结果。赫萨米·Z（Hessami，2014）基于1996—2009年29个经济合作与发展组织国家的面板数据集开展实证分析，认为腐败的增加会导致在卫生和环境保护支出份额上的增加，而社会保障、娱乐、文化和宗教支出份额会下降。

在预防腐败方面，诺伊·D等（Neu et al.，2015）认为，政府采购中旨在提高透明度和公开性的制度有潜力遏制腐败行为并影响组织内部的道德。奥里奥尔·E（Auriol，2016）利用2004—2007年巴拉圭公共采购数据库建模分析指出，民众和媒体参与监督公共部门资金的使用是遏制腐败的重要手段。科查诺娃·A等（Kochanova et al.，2020）使用全球电子政务系统数据库发现电子政府系统能够降低腐败可能性。费尔韦尔达·J等（Ferwerda et al.，2017）构建包含大额招标、缺乏透明度、投标人串通、招标流程时间过短、招标联系办公室与供应商无隶属关系、未中标投标人提出投诉、中标后项目范围/成本发生重大变化、招标机构在合同授予通知中信息不全的八个指标来预测政府采购中腐败发生概率。多托利·M等（Dotoli et al.，2020）引进数学工具多标准决策方法（MCDM），对采购中每个标准的权重和专家对投标人的判断进行正确评估，以减少主观性和歧视发生的可能性。

（四）促进社会公平的政府采购

政府采购已成为促进社会政策目标日益重要的工具（Hartlapp，2020），结合各国实践，国外学术界对于政府采购实现性别平等、保护本国产业、扶持中小企业等进行了广泛研究，并提出具体的措施建议。

政府采购可用于实现纯粹经济目标以外的目标，这些目标通常被称为“社会价值”。这其中包括性别平等、保护本国产业和扶持中小企业等。哈夫萨·F等（Hafsa et al.，2021）指出，政府通过与女性拥有的企业签订合同，利用政府采购来解决性别平等问题。芭芭拉（Barbara，2020）借助加拿大数据进行分析，研究结果表明，政府需要为经营小型企业的女性企业家提供培训和咨询服务，以提高对承包机会的认识，并评估投标和履行潜在合同的能力。

克拉维罗·C（Carol，2017）指出，美国有仅向少数群体提供的具体政府采购预留计划。美国有着为特殊类别的小企业（包括小型弱势企业）提供预留合同的悠久传统，加拿大也为土著企业的发展引入了预留计划。通过限制充分和公开的竞争，预留将招标过程中的参与限制为特定的投标人群体。2004年欧盟政府采购指令明确允许预留，并在2014年指令中扩大了范围。同时，自我认证不足以确保参与企业的资格符合条件，可以提供不同的机制来提高预留的效果，例如，为社会投标人提供的特定注册、定期审计，以及更一般地确保承包商有资格获得预留的保证。

萨斯塔莫宁·J等（Saastamoinen et al.，2018）指出中小企业利用政府采购能够有效提升创新绩效。戴晓勇等（Dai et al.，2021）发现对于成立时间较短的中小企业而言，政府采购能够更好地缓解企业融资约束促进创新。

（五）支持循环经济的政府采购

可持续发展旨在长期解决环境和社会经济问题。一般来说，有关可持续发展的文献主要集中在环境问题上，近几年，为解决环境和社会经济问题提出循环经济，政府采购支持循环经济发展成为一个新的研究关注方向。

政府循环采购仍然被认为是“新的、困难的”，其原则也很模糊。哈夫萨·F等（Hafsa et al.，2021）强调，政府采购是向循环经济转型的工具，并且政府绿色采购和政府循环采购之间存在系统性差异。为了使政府采购成为循环经济发展的有效战略，政府采购需要通过重新思考合同形式、建立新的合作和伙伴关系、从产品重点转向服务和系统解决方案以及确保战略和政治承诺和支持来实现系统循环。

维特耶斯·S等（Witjes et al.，2016）提出一个以合作为基础的框架，结论表明，采购者和供应商在整个采购过程中的合作可以减少原材料的使用和废物的产生，同时促进新的、更可持续的商业模式的发展。阿尔霍拉·K等（Alhola et al.，2019)认为，政府循环采购可以通过采购质量更好的循环产品、采购新的循环产品、使用支持循环经济的商业概念以及投资循环生态系统来实现。该研究还表明，基于绩效的采购、生命周期方法和生命周期成本核算，以及有关材料再利用和回收的标准，可以促进循环采购。政府循环采购可以通过发出刺激可持续创新的市场信号，成为刺激循环产品市场的有效工具（Li and Geiser，2005；Alvarez and Rubio，2015）。诺姆·尤奇曼等（Yu et al.，2023）采用倾向得分匹配方法，发现签订政府采购合同的公司更有可能在回收废物、水和材料以供自用或销售方面进行创新。不过当前的文献依赖于单个案例研究，需要通过更多实证研究进一步探索和丰富，以阐明政府循环采购对创新和可持续市场的影响。

（六）机器学习方法应用于政府采购研究

机器学习等新技术、新手段的出现给政府采购领域研究提供了新的研究视角，学者借助机器学习进行政府采购领域研究，并推动技术应用于相关实践。

机器学习工具在检测串通共谋和预测合同腐败方面大有作为。德卡罗利斯·F等（Decarolis et al.，2022）提出了一种分析招标内容详细数据的标准化程度，以此来评估公开招标中腐败风险的机器学习工具，有助于对危险信号进行分析，以发现政府采购中的腐败行为。罗德里格斯·M等（Rodríguez et al.，2022）使用多国的数据集比较了11种机器学习算法，展示了其在提高检测串通准确性方面的潜力。政府采购信息的日益丰富以及机器学习技术的最新发展使得开发替代的经验模型来检测串通变得更加容易。加列戈·J等（Gallego et al.，2021）训练机器学习模型来预测哪些情况会导致腐败、违约或效率低下，并帮助从业者更好地理解政府采购中腐败和低效率的驱动因素。

政府采购投标中推荐投标人身份在政府采购领域具有重大影响，投标人推荐器将是一个非常有用的工具，因为供应商可以搜索合适的投标，反之亦然，政府采购机构可以自动发现适合其投标的未知公司。加西亚·罗德里格斯等（García Rodríguez et al.，2020）开发了一种开创性的机器学习算法，根据投标信息和公司信息这两个基本数据源，为创建适合每个国家的投标人推荐系统奠定了基础，有助于实现政府采购系统的现代化。战略性的电子采购可以帮助采购中所有利益相关者节省时间和金钱，并提高他们作出最佳决策的机会。然而，大多数电子采购平台都是单边的，即有利于买方，很少有关注投标者一方的。

二、未来展望

伴随我国政府采购市场开放步伐的加快，我们需要通过对国际政府采购研究进行分析，进一步思考未来学术研究关注方向，进一步提升我国在政府采购领域的话语权。未来可持续关注的研究领域有以下几个方面。

一是强化研究数据支撑。政府采购数据包含信息广泛，涵盖政府行为和企业经营，蕴含着巨大的价值。财政部《关于进一步提高政府采购信息查询使用便利度的通知》（财办库〔2024〕30号）要求自2024年4月1日起，各类公告和公示信息全部在中国政府采购网发布，全样本数据的公开将为研究提供巨大便利，要利用海量数据实现更有说服力的实证研究。开展交叉学科研究，与管理学、政治学等方向融合，探讨政府采购领域更多可能的研究方向。以多样化研究方法推进学术研究，实证分析、案例研究、理论构建、机器学习等多种方式提升研究结果的可信度。

二是注重政府采购政策功能研究。政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。相较于国际研究，国内囿于数据缺失情况，多数研究聚焦于政府采购促进企业创新，并将研究对象关注于上市公司，对于其他政策目标的定量化研究不足。借助数据公开进一步对政府采购促进中小企业发展、环境保护和扶持不发达地区进行量化分析，以坚实的数据研究支撑政策功能发挥作用。

三是深挖政府绿色采购研究。政府采购政策在当前实施“双碳”和“双循环”的经济战略目标中具有重要价值，通过推进绿色采购、国货采购，增加低碳产品消费需求，提升国内需求，降低企业低碳技术创新风险，弥补企业从事低碳技术创新的正外部性，促进中小企业发展。当前，国际对于政府绿色采购关注较多，并指出其具有的显著促进价值，其作用不仅体现在企业绿色创新，还包括农业绿色发展、降低能源消耗、促进低碳发展等多个方面，国内目前刚开始关注这一方向，未来仍有巨大研究价值。

四是进一步关注政府采购营商环境研究。政府采购是地区营商环境建设的重要组成部分，我国持续关注营商环境改善，已取得长足成效。世界银行于2023年发布新版营商环境评价指标Business Ready，其中，涉及政府采购的指标有48个，这对我国营商环境建设提出了新的更高要求。政府采购制度的完善能够进一步保障市场主体的合法权益、优化营商环境、激发市场活力。我们需要关注国际政府采购改革动向，积极对标国际标准和学习先进经验，不断促进我国营商环境优化。