政府采购中小企业政策适用风险防范研究

 原创    牟晓梦

本文作者牟晓梦，工作单位系河北雄安新区公共资源交易中心。文章发表于《中国政府采购》杂志2025年第3期。

编者按

随着中小企业扶持政策在政府采购领域的深化实施，供应商资质认定争议以及由此产生的质疑呈上升趋势。本文针对政策适用不当引发的质疑问题，从政策内涵、典型情形、成因分析及应对策略四维度展开系统研究，为供应商合规经营提供参考。

一、中小企业及中小企业政策的内涵

（一）中小企业的基本概念界定

中小企业是指在人员规模、资产总额、营业收入等方面相对较小的企业类型。中小企业具体划型标准由工业和信息化部、国家统计局、发展改革委、财政部联合制定的《中小企业划型标准规定》确定，核心认定标准包括从业人员数量（工业类≤1000人）、营业收入规模（服务业类≤4亿元）等动态指标。中小企业在政府采购中具有独特地位，其政策适用要严格依据标准，以避免因资质不符引发争议。

（二）中小企业政策的目标体系

中小企业是我国经济的“主力军”，制定中小企业扶持政策的主要目的。

一是在市场公平维度消除规模歧视，保障竞争机会均等。通过预留采购份额、评审优惠等措施，确保中小企业在政府采购中获得公平竞争机会。

二是在产业发展维度培育市场主体，优化供应链生态。政策旨在通过支持中小企业，促进其在政府采购市场中的成长与发展。

三是在经济安全维度增强市场活力，维护经济韧性。中小企业在经济体系中具有灵活性和创新性，政策支持有助于提升整体经济的稳定性和活力。

（三）中小企业政策的实施路径

政府采购中小企业政策的落实主要有3种方式。

一是预留采购份额。通过将采购项目整体或设置专门的采购包面向中小企业采购，或者要求大企业中标后向中小企业分包，确保中小企业能够获得一定比例的政府采购合同。

二是价格评审优惠。对未预留份额的采购项目，给予小微企业报价6%—10%（工程项目为3%—5%）的价格扣除，或在综合评估法中增加价格得分的3%—5%，从而提高中小企业的中标竞争力。

三是优先采购政策。在性能、技术、服务等指标同等条件下，优先推荐中小企业为中标候选人。同时，明确优先采购范围，将中小企业或小微企业纳入优先采购的评分项。

二、政策适用不当的质疑情形

中小企业政策的落实采用“供应商自主承诺”机制。供应商据实填报《中小企业声明函》，承诺自身符合中小企业标准。这一制度将权利让渡给供应商，即“好人举手”即可。在中标公示阶段，采购人或代理机构需公示《中小企业声明函》，接受社会监督，确保政策执行的透明性和公正性，保障中小企业合法权益。在实际操作中，因政策适用不当、《中小企业声明函》存在问题等产生的质疑情形大致分为以下几种。

（一）声明函格式或内容不对应

在政府采购活动中，供应商在《中小企业声明函》填报中存在的问题主要有以下几种情形。一是供应商提供的《中小企业声明函》格式与招标文件要求不一致，导致实质性格式不满足而废标。二是前后内容不对应，如从业人员数量对应的企业划型为中型，而《中小企业声明函》中声明的为小型；声明的A产品为甲公司制造，而在分项报价表中A产品为乙公司制造，前后矛盾引发质疑。三是个别供应商填报的《中小企业声明函》中缺失关键信息（如从业人员、营业收入等），从而使其无法享受中小企业优惠政策。这些问题不仅影响采购活动的正常进行，还可能引发投诉和处罚。

（二）声明函涉嫌提供虚假信息

在政府采购活动中，有个别供应商未尽到审慎审查义务，尤其是对于货物类采购涉及多家制造商时，未通过正规途径核实产品制造商数据，填报了通过网络或者中间商查询到的未经制造商证实的数据，导致数据失真引发质疑。还有的供应商为获取中标优势，篡改或伪造企业数据，如从业人员、营业收入或资产总额等，以满足中小企业划型标准，声称自身为中小企业以获取政策优惠。这种行为违反了法律规定，可能被处以罚款并列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动，严重影响政府采购的公平性和公信力。

（三）声明函中企业划型有误

在政府采购活动中，一些供应商在填写《中小企业声明函》时存在企业划型错误的情况。例如，有部分供应商将大型企业的分支机构或存在控股关系的企业错误认定为中小企业。具体表现为，某些企业虽符合中小企业划型标准，但其控股股东为大型企业，或者企业法人与另一家大型企业为同一人，却被错误认定为中小企业。还有些供应商未正确填写采购标的所属行业，导致出现企业类型划分错误的情况。例如，某项目采购标的为“软件和信息技术服务业”，但供应商错误填写为其他行业，影响了企业类型的准确划分。以上行为极易引发法律责任和行政处罚。

三、主客观成因分析

（一）供应商对政策理解不足

中小企业政策涉及多个法律法规和部门规章，如《政府采购促进中小企业发展管理办法》《中小企业划型标准规定》等，这些政策法规不仅明确了中小企业划型标准，还规定了供应商在政府采购中享受优惠政策的具体条件和程序，具有较高的专业性和一定的复杂性。有些中小企业供应商缺乏法律知识，对政府采购政策的理解和应用能力较弱。例如，有的供应商未能准确理解行业划分、控股关系等划型标准，错误填写了《中小企业声明函》。此外，在实际操作过程中，供应商还可能因疏漏未仔细阅读招标文件中关于采购标的所属行业的具体要求，导致企业类型划分错误，影响了供应商自身的合规性、采购效率和采购政策的落实效果。

（二）供应商存在侥幸心理

首先，部分供应商在强烈的中标意愿和侥幸心理的共同作用下，对《中小企业声明函》的重要性认识不足，认为只要提交声明函就能享受政策优惠，忽视了声明函的真实性和合规性。其次，供应商对违法后果的严重性缺乏了解，低估了政府采购活动的透明度和监督力度，认为即使数据不实也未必会被发现，即使被发现，最多只是放弃投标，不会面临更严重的处罚。这种侥幸心理使得供应商在填报时疏于核实，甚至故意隐瞒或篡改数据。最后，部分供应商对政策的复杂性缺乏深入了解，法律知识欠缺，无法准确理解和应用中小企业划型标准、行业划分等规定，导致错误填写《中小企业声明函》。

（三）监管与审查机制不完善

当前在政府采购活动中，对《中小企业声明函》的审查机制存在不足。一方面，采购人和采购代理机构在质疑处理过程中缺乏行政调查权限，只能在有限的权限范围内尽到调查义务。例如，采购人或代理机构在处理质疑时，无法要求供应商提供行政管理部门出具的证明，只能依据现有材料进行判断。另一方面，政府采购活动的复杂性和专业性要求监管部门具备更强的监管能力，但目前的监管手段仍存在不足。例如，虽然政府采购电子平台不断完善，但在动态监控供应商投标、项目评审等关键环节，仍要进一步提升监管实效。这种监管与审查机制的不完善，使得部分供应商有机可乘，从而导致《中小企业声明函》问题频发。

四、风险防范对策体系

（一）深化政策宣贯培训，提升供应商合规能力  

建立常态化政策培训机制是破解中小企业政策适用风险的基础路径。

一是构建“政企学”三方联动的政策解读体系，由财政部门牵头组织政府采购专家、法律顾问及行业协会，面向中小企业开展划型标准、声明函填报要点的专题培训，重点解读行业分类动态调整机制、控股关系判定规则等易错环节。

二是编制《中小企业声明函填报指引手册》，通过流程图解、正反案例对比等方式，直观展示制造业与服务业的从业人员/营业收入换算规则，明确关联企业股权穿透核查标准。

三是开发政府采购政策智能问答系统，依托电子政务平台嵌入中小企业划型自测模块，提供行业代码自动匹配、控股关系智能诊断等数字化工具，降低企业信息填报误差率，尤其是对首次参与政府采购的中小企业开展合规性预审，前置化解声明函形式瑕疵风险。

（二）优化分级审查机制，构建全流程风险管控  

建立“形式审查、实质核验、动态抽查”三级审查体系是强化政策执行效能的关键举措。首先，在资格审查环节，采购人及代理机构需重点核查声明函格式规范性、行业分类准确性及关键数据完整性，对存在明显逻辑矛盾或形式瑕疵的实行“预警提示+限期补正”机制。其次，在合同签订前，引入第三方审计机构对中标供应商开展专项核查，通过比对税收申报数据、社保缴纳记录等验证声明真实性，对货物类项目可延伸核查制造商原始凭证。最后，建立“双随机、一公开”抽查制度，财政部门按不低于10%的比例对已执行项目进行回溯审查，重点审计控股关系隐瞒、行业分类错位等高风险领域。同时，完善政府采购电子化监管平台，打通市场监管、税务、社会保障等部门的政务数据接口，实现企业划型信息的实时校验与风险预警。

（三）强化法律威慑效能，完善责任追究体系  

构建“信用惩戒+行政处罚+刑事追责”三维责任体系，是维护政策严肃性的必要保障。

第一层级，建立供应商信用积分管理制度，对声明函形式错误累计3次或实质虚假1次的，纳入政府采购失信名单并降低信用评级，限制其参与重点项目的投标资格。

第二层级，加大行政处罚力度，对查实的虚假声明行为除按《政府采购法》处以采购金额5‰—10‰罚款外，同步追缴不当得利并取消2—3年投标资格。

第三层级，完善行刑衔接机制，对虚构从业人员500人以上或虚增营业收入超亿元的重大造假案件，依法移送公安机关追究合同诈骗罪刑事责任。同时，建立“吹哨人”奖励制度，鼓励竞争对手、内部员工举报虚假声明行为，经查实可按处罚金额的5%—10%给予奖励，形成多方联动的监督合力，营造风清气正的政府采购市场环境。