政府采购合同管理机制研究

 原创    张峰

本文作者张峰，工作单位系中国财政科学研究院。文章发表于《中国政府采购》杂志2025年第3期。

编者按

本文聚焦政府采购合同管理机制，通过对其理论基础、国内外现状、问题与挑战的深入分析，借鉴国际经验，提出了优化我国政府采购合同管理机制的建议，包括完善法规体系、推进信息化管理、加强供应商信用管理、构建风险防范体系以及创新争议解决机制等，旨在提升政府采购的效率、公平性与透明度，促进其与国际规则接轨，推动政府采购事业的高质量发展。

政府采购作为公共资源配置和公共服务提供的关键方式，在现代社会经济运行中占据着举足轻重的地位。政府采购涉及教育、医疗、基础设施建设等众多领域，对国民经济的稳定增长和社会福利的提升有着深远影响。然而，当前我国政府采购合同管理仍存在诸多问题，如合同履行效率低下、监督机制薄弱、合同纠纷频发等，这些问题不仅导致资源浪费和项目延期，甚至可能滋生腐败行为，严重影响政府采购的公正性和公信力。随着国际社会对政府采购合同关注度的不断提高，以及我国政府采购国际化进程的加速，完善政府采购合同管理机制已成为当务之急。这不仅是深化国内政府采购制度改革的内在需求，更是接轨国际组织、提升我国在国际政府采购市场竞争力的重要保障。

一、政府采购合同管理现状与挑战

（一）现状分析

我国已初步建立起以《中华人民共和国政府采购法》为核心，以《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等相关法规为辅助的政府采购合同管理法规体系，为政府采购活动提供了基本的法律依据和规范框架。各地区也结合实际情况，出台了一系列地方性法规和操作指南，进一步细化和补充了合同管理的具体要求和流程。然而，在实际操作中，仍然存在诸多问题亟待解决。首先，合同履行效率普遍较低，行政流程繁琐、审批环节过多，导致合同执行进度缓慢，项目周期延长。其次，监督机制相对薄弱，主要依赖内部监督，缺乏有效的第三方监督机制，使得部分采购活动存在履约随意性较大的问题，甚至出现不正当利益输送的风险。最后，合同纠纷频发，由于合同条款设计不够严谨、完善，对可能出现的风险和争议情况缺乏明确的约定，导致在合同履行过程中容易引发各种争议，不仅增加了管理成本，还可能影响项目的顺利实施和公共服务的正常供给。

（二）面临的主要挑战

一是合同变更、中止流程复杂且不规范。在实际采购过程中，当需要对合同进行变更或中止时，往往面临着复杂的流程和手续。涉及多个部门的审批，各部门之间缺乏有效的沟通和协调机制，导致审批时间冗长、效率低下。同时，由于缺乏统一的规范指引，对于合同变更或中止的条件、程序、责任划分等方面的规定不够明确，容易引发合同双方的争议和纠纷，给合同管理带来困扰。

二是长期合同风险控制不足。随着政府采购项目的日益复杂和多样化，长期合同的数量逐渐增多。然而，现有的合同管理体系对于长期合同可能面临的各种风险，如市场价格波动、政策法规变化、技术更新换代、供应商履约能力变化等，缺乏充分的认识和有效的应对措施。在合同签订前，未能进行全面、深入的风险评估；在合同履行过程中，缺乏动态的风险监控机制和及时的风险预警能力，一旦出现风险事件，往往无法迅速采取有效的应对措施，导致合同履行陷入困境，甚至可能给公共利益造成重大损失。

三是供应商信用监管机制缺失。目前，我国尚未建立起完善的供应商信用监管体系，对于供应商的信用信息收集、整理、评价和应用缺乏统一的标准和规范。各地区、各部门之间的信用信息相对独立，无法实现有效的共享和整合，导致采购方难以全面、准确地了解供应商的信用状况。同时，对于供应商的失信行为缺乏有力的惩戒措施，守信激励机制也不够健全，使得部分供应商在参与政府采购活动中存在侥幸心理，不重视合同履约，严重影响了政府采购的公信力和市场秩序。

二、政府采购合同管理面临挑战的主要缘由

（一）法律体系尚未完全适配采购实践需求

尽管我国政府采购领域已经制定多项法律法规，但随着经济社会的快速发展和政府采购实践的不断变化，法律条款的滞后性逐渐显现。一些法律规定过于原则化和笼统，缺乏具体的实施细则和操作指南，导致在实际采购过程中难以准确适用。特别是对于合同变更、中止等复杂问题，以及新型合同类型的法律规范存在明显不足，无法满足日益多样化和复杂化的政府采购合同管理需求。

（二）信息化和透明度不足

政府采购管理的信息化建设相对滞后，各部门之间的信息系统未能实现有效的互联互通和数据共享，形成了一个个 “信息孤岛”。这使得合同管理过程中的信息传递不畅，数据准确性和及时性难以保证，增加了合同管理的难度和成本。同时，由于信息透明度不够，公众对政府采购活动的监督受到限制，为一些违规操作和不诚信行为提供了滋生的土壤。

（三）公共采购人员专业素质需提升

政府采购工作具有较强的专业性和技术性，要求采购人员具备丰富的法律、经济、技术等方面的知识和经验。然而，在一些地区，公共采购人员的专业素质参差不齐，部分人员缺乏系统的专业培训，对政府采购法律法规、合同管理知识以及实际操作流程不够熟悉，无法准确把握采购过程中的关键环节和风险点，在合同签订、履行和监督等方面存在能力不足问题，从而影响了合同管理的质量和效果。

三、国际经验借鉴

（一）美国政府采购合同管理的特点

美国政府采购合同管理以其规范化、法制化和专业化著称。首先，合同类型明确且规范。《联邦采购条例》（FAR）详细分类了政府采购合同，如固定价格合同、成本补偿合同等，并针对不同场景和需求，设定了具体的条款和风险分担机制。这种规范化管理，为采购双方提供了清晰的合同选择依据，有效降低了合同签订和执行中的风险。其次，合同变更机制严谨。美国法律对合同变更设置了严格的程序和条件，确保变更的合法性和合理性，同时明确了由于变更导致的成本增加、工期延长等问题的责任划分和补偿机制，有效避免了合同纠纷。最后，专业化采购人员队伍为合同管理提供了坚实的人才保障。美国政府重视采购管理专业队伍的建设，通过设立专门的培训与认证机制，提升采购人员的专业水平，确保政府采购合同管理的高效运作。

（二）欧盟政府采购合同管理的特点

欧盟在政府采购合同管理方面，强调透明度、监督机制和跨境协调与合作。首先，合同透明度高。欧盟要求所有超过一定金额的公共采购合同必须通过官方采购平台进行公开招标，确保所有潜在供应商都能公平获取采购信息，有效防止了不正当竞争行为。其次，监督机制完善。欧盟成员国普遍建立了独立的监督机构，对政府采购合同的全过程进行严格审查和监督，确保合同的合规性和执行效果。最后，跨境协调与合作机制促进了欧盟内部市场的一体化发展。通过制定统一的采购标准、合同模板和争议解决机制，降低了合同执行中的不确定性和交易成本，提高了项目实施效率和质量。

（三）国际借鉴的适用性

我国应注重吸收《政府采购协定》（GPA）规则和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）经验。首先，提升透明度是我国政府采购改革的重要方向。借鉴GPA对采购流程和合同管理的透明度要求，我国可以进一步加强政府采购信息公开平台建设，完善信息发布内容和格式要求，建立健全信息公开监督机制，提高政府采购活动的透明度，营造公平竞争的市场环境。同时，规范合同变更也是关键。参考GPA对于合同变更的明确条款，我国应完善相关法律法规，明确合同变更的条件、程序、审批权限等，建立合同变更评估机制，确保变更后的合同符合公共利益和采购目标。

其次，借鉴RCEP经验，促进区域协作和推动信用体系建设。RCEP为我国与成员方之间的政府采购合作提供了广阔空间。我国可考虑加强与RCEP成员方在政府采购信息化平台建设、合同管理经验交流等方面的合作，提升我国政府采购合同管理的效率和水平。同时，加快构建全国统一的政府采购供应商信用评估平台，整合供应商信用信息，建立完善的信用评价指标体系和信用档案管理制度。通过加强对供应商信用信息的应用，营造诚实守信的市场环境，推动政府采购事业的健康发展。

四、政府采购合同管理机制优化建议

（一）完善法律法规体系

弥补合同管理制度空白。针对长期政府采购合同，需制定专门法规或补充条款，明确合同签订条件、期限、责任划分、履约保障及解除程序。例如，工程建设类长期合同应明确工程质量保证期、价款调整机制和违约责任等关键条款。对于合同变更和中止，需简化审批流程，明确职责和条件，保障变更合法性与合理性，减少合同纠纷。同时，强化违约责任条款，增加违约成本，建立供应商黑名单制度，提高合同约束力。

（二）加强信息化管理

一是引入大数据技术。构建政府采购合同履行监测系统，实时采集项目进度、资金支付、质量验收等数据，提前预警潜在风险。通过大数据分析平台，整合历史合同数据、供应商履约记录及市场趋势，为采购决策提供科学依据。

二是应用区块链技术。采用区块链技术，确保合同全过程信息透明。区块链的去中心化、不可篡改特性可保障合同数据的真实性、完整性，提升各方信任度。利用区块链记录合同执行过程中的每一操作，确保数据安全与追溯，为合同管理提供有力支持。

（三）加强供应商信用管理

一是建立信用评估、记录及奖惩机制。构建全国统一供应商信用数据库，整合各类供应商数据，通过大数据分析进行综合评价，并依据信用等级实施分类管理。信用良好的供应商可获得优先中标权等激励，信用差的供应商将受到限制和加重监管，推动供应商诚信自律，提升市场竞争秩序。

二是提升诚信意识，降低违约风险。定期组织供应商开展诚信教育，宣传法律法规和诚信经营的重要性，强化供应商的法律意识和诚信意识。通过建立奖惩机制，奖励诚信履约的供应商，严惩违约行为，提升供应商的履约积极性，维护采购市场的健康发展。

（四）建设风险防范体系

一是完善风险评估与监控机制。在合同签订前进行全面的风险评估，运用科学方法和工具分析潜在风险。动态监控合同履行过程中的风险，通过信息化手段实时跟踪，发现问题及时预警。对于高风险合同，应采取相应应对措施。

二是应对突发事件与保护合同稳定性。制定应急预案，确保在突发事件发生时，能够快速响应并采取措施保障合同履行。同时，鼓励引入履约保险，将部分风险转移给保险公司，降低采购风险。

（五）完善争议解决机制

一是强化投诉处理流程。建立标准化投诉处理流程，确保争议能够高效、公正地解决。设立专门的投诉处理部门，负责协调各方争议并制定公正处理决定。

二是建立高效、公正的调解与仲裁平台。引入第三方调解与仲裁机制，为合同双方提供多元化争议解决方式。建立政府采购合同争议调解中心，通过专家调解、仲裁等方式，提升争议解决的效率与公正性。