框架协议采购作为现行国际上通用的一种方式，在联合国、商业银行以及企业采购活动中被普遍应用。在这样的大背景下，我国政府采购领域借鉴了国际上框架协议采购的模式，基于绩效目标和问题导向的举措，解决采购人小额零星项目的采购问题，帮助采购人简化采购程序，提高后续采购效率。财政部令第110号通过增设框架协议采购方式，明确具体要求，细化操作流程，合理设定准入、竞争秩序、量价关系等规则，有力指导和规范了本类政府采购活动，避免了区域性信息壁垒，填补了制度空白。在贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》要求的“规范小额零星采购活动，提升小额零星采购活动的便利性”方面进行采购方式的借鉴和创新，以期系统性地解决相关问题，构筑长效机制。

采购需求是政府采购源头管理的核心内容，是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手，在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用。采购需求是项目目标在采购活动中的具体化，是采购活动的核心，具有较强的政策性和导向性。财政部令第110号规定，在采购活动开始前应当确定采购需求并开展需求调查，听取采购人、供应商和专家的意见。在开展需求调查时，逐步形成各类采购项目的需求标准，有助于形成贴近市场的与货物、服务需求标准相对应的最高限制单价，为供应商竞争和报价提供基础。

合同应授予入围供应商是框架协议采购的基本要求，也是基本遵循之一。但是财政部令第110号规定，在使用封闭式框架协议采购方式时，“在采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商”。通过向非入围供应商“开口”，规避品牌入围即可“坐享其成”的心态，引入“鲶鱼效应”机制，使得入围供应商与市场环境建立起有机结合，防止倒过来的“水位差”，促进“价实”。同时，财政部令第110号规定了采购人将合同授予非入围供应商的需要发布成交结果公告，接受社会监督，防范采购风险。

财政部令第110号对封闭式框架协议的入围供应商设置了具体的淘汰率。规定淘汰比例一般不低于20%。对于采用质量优先法的检测、试验等仪器设备采购，由于没有指导定价，评审环节未针对价格开展激烈竞争，最低淘汰比例上升至40%。

框架协议订立阶段的重点主要有两方面。

一是要求框架协议中必须包括采购标的单价、费率、折扣率、量价关系等合同定价方式，成交供应商的确定方式，入围供应商的退出和补充机制等，并限制框架协议的有效期限，防止因滥用框架协议影响绩效。

二是要求采用公开征集方式，保障潜在供应商广泛参与，明确规定采用价格优先法或质量优先法两种评审方法，不得实行资格入围，引入竞争和淘汰，防止框架协议异化为供应商市场准入的隐性门槛。

在目前国内市场存在大量小额零星采购的现状下，对于采购人而言，由于单次采购需求量小因而缺乏足够的议价能力，无法形成批量优势。框架协议采购针对上述情况提供了一套完整的解决方案，能够将分散零星的政府采购项目归集成为一个成规模的采购，形成规模经济效应，吸引更多优质的供应商参与竞争，最终获得更优质的服务和更低廉的价格，促进市场的良性循环和优质发展。

小额零星采购项目带来的后果是采购人常常需要耗费大量的时间和精力不断地根据需求变化履行采购程序，无疑增加了采购成本，降低了采购效率，且无法及时满足采购人的使用需要。框架协议采购通过公开竞争订立框架协议、选定并授予合同两个阶段，让采购人能够在第一阶段征集足够的供应商，从而高效地选择最终成交供应商。因此，框架协议能够大大提高采购效率，节约市场整体采购成本以及各项资源，为优化营商环境创造良好的条件。

财政部令第110号对框架协议采购需求未进行细化要求，没有就货物、工程、服务的分类专门予以规范和设计，缺乏框架协议采购文本规范。

财政部令第110号规定框架协议采购应当实行电子化采购，但是并未对如何利用电子化平台提出具体措施。随着我国互联网平台的发展，电子化采购已经进入平稳增长期，网购已经是不可或缺的流通及交易方式。因此，如何利用电子化平台，让采购人充分享受电子化带来的高效、高质成为亟待解决的问题。

财政部令第110号在法律责任章节未明确供应商违法违规行为的具体表现和处罚标准，不利于增强供应商履行框架协议和采购合同的法律意识，容易造成供应商以低价入围后消极怠工、变相涨价等行为。

竞争是政府采购制度的基石，也是提高政府采购绩效的基础。基于国际市场以及国内市场的实践，框架协议采购将竞争机制和重点主要放在封闭式框架协议的第一阶段，这是因为在封闭式框架协议的第二阶段，受各种因素制约，竞争过程形式大于实质。由于开放式框架协议第一阶段缺乏竞争，因此，财政部令第110号规定，将封闭式框架协议作为主要形式，开放式框架协议作为一种有益补充。

财政部令第110号规定，对于采购限额标准以上的理解是将同一品目或同一采购项目年度采购预算达到限额标准以上作为先决条件。这就给政府采购预算编制水平提出了更高的要求。由于一个财政年度内的同类采购项目本身存在较大的不确定性，给具体操作带来了较大困难，如何建立和完善采购预算编制和管理体系，作为一个重大课题亟待研究和解决。目前，由于政府采购预算资金来源的特殊性，管理者在成本控制方面的观念较为淡薄。笔者在实践中发现，采购预算编制粗放、预算与执行相脱节的情况时有发生。有个别单位认为，政府采购手续繁杂影响了采购效率，从而对政府采购工作持有抵触心态，在一定程度上造成了预算编制和执行相脱节的情况。

“没有规矩，不成方圆”。制度建设是规范工作，提高组织协调性、管理有效性的重要基础。

一是要遵守国家法律法规。我们必须确保工作有法必依、管理有效，同时，要确保依法管理、依规服务。

二是要注重程序设计。程序设计是制度建设的重点，要时刻注意结合框架协议的要求对现有的工作流程进行完善、创新或精简，以减少重复工作和累赘环节。

三是结合本单位实际，认真梳理不同业务、环节、岗位需要重点控制的风险事项，划分风险等级，建立制度规则、风险事项等台账。明确岗位职责、权限和责任主体，细化各流程、各环节的工作要求和执行标准。采购需求制定与内部审核、合同签订与验收等岗位原则上应当分开设置。

四是要注意抓落实。“为者常成，行者常至”。强化制度落实，必须把纪律和规矩挺在前面，加强督导，问事必问人，问人必问责，从而推动制度落地生根，真正形成硬约束。

首先，由分管财务的领导牵头成立采购预算编制领导小组，财务部门、采购部门、预算执行部门、监察部门作为小组成员。财务部门内设领导小组办公室，形成良性的采购预算编制协调联动机制，确保预算编制的科学性、合理性和效益性。

其次，要明确采购人的主体责任，明确财务部门、采购部门、预算执行部门、监察部门以及审计部门等职责分工，优化业务流程，提高采购工作效率。

最后，打造一支专业性强、能力过硬的人才队伍，一方面有专业的理论基础和丰富的实践经验，另一方面有良好的道德品质，能经受住利益的诱惑，从容冷静地处理工作中的各种问题，充分化解采购过程中的各种风险，心怀大局。

在实际操作中，如果采购人长时间固定选择某一特定供应商，会导致双方采购上的惰性，易发生供应商以次充好等不诚信行为。因此，采购人在第二阶段合同授予前如果使用直接选定方式的，需结合已完成项目的供应商履约情况及绩效评价情况说明理由，减少第二阶段竞争不充分的问题。

厘清利益冲突的主要对象、具体内容和表现形式，明确采购人、社会代理机构、供应商等政府采购主体、评审专家的基本原则和界限。应建立框架协议采购动态监管机制，由财政部门开展不定期抽查，重点检查采购人和供应商履行框架协议和合同的情况，及时发现并纠正违法违规行为。

同时，增加质疑投诉报告制度，促进采购人及供应商之间的相互监督，发现对方的违法违规以及不尽职履责行为后，应当及时向本级财政部门报告。通过对供应商进行科学管理，形成一套严格的审查机制，将供应商日常管理和动态考核相结合，促使供应商高效履约，才能保证让信誉好、履约能力强的供应商更多地参与合作，确保采购人的利益，避免审计风险。

对供应商合法权益的重视是对采购人负责的表现。采购人应当避免出现供应商无利可图后的降低质量、不能提供优质服务等现象，最终影响采购人的正常经营。因此，供应商的合法权益应当受到尊重和维护，双方需要在互利共赢的基础上展开合作。采购合同是否公正公平直接关系到供应商的切身利益。我们必须通过严格履行法定程序、避免单方面变更或解除合同等手段对供应商实施有效的保护，切实维护合同双方的利益，确保采购人再次招标时供应商参与的积极性。

随着现代信息技术的高速发展，各地在积极开展政府采购电子商城建设完善工作，通过电子化平台为采购人提供操作便捷、品目广泛以及运行高效的服务。电子化采购可解决市场充分竞争、分类检索查询以及统筹数据等问题，同时也适应大数据发展的需要。而框架协议采购正是需要足够数量的供应商入围，其在供应商的公开征集、组织程序和动态管理方面优势明显。在面对疫情等突发情况时，采用电子化采购能避免面对面接触，且全过程接受社会监督，增加了暗箱操作的难度，有利于监管。

在压实采购人主体责任的情况下，结合财政部令第110号建立健全相关内控制度和操作流程。加强采购风险管理，及时识别和处置采购过程和合同履行中的风险事项。

一是做好框架协议采购前期准备，包括将本部门需统一配置的小额零星采购项目采购方案报财政部备案，做好需求审查以及市场调研工作，合理确定采购需求，逐步形成各类采购的需求标准。

二是结合市场调研科学制定最高限价，坚持市场导向，为单位采购质优价廉的货物以及服务。

三是根据工作需要和市场变化情况，合理确定框架协议有效期。通过健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度，做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位，实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。

四是发挥内部审计、纪检监察等监督作用，加强内部审计对采购业务的常规和专项审计。采购人应当将政府采购内控制度建设和执行情况作为内部审计的重点工作，每年至少要组织一次对所属单位政府采购执行的内部检查和业务指导。内部监督中发现所属单位存在问题的，要督促整改并完善相关管理制度。政府采购监督部门将加大对各单位政府采购内部控制制度建设、执行情况的监督检查力度，发现违法违纪行为将依法处理。

提高人员素质是减少并解决问题的重要环节。

一是加强与外单位沟通交流。通过上门拜访和邀请座谈的形式积极开展沟通交流，增进友谊，开拓思路，为工作持续发展奠定基础。

二是开展框架协议相关制度培训。通过合理安排培训时间，扩大参训人员范围，科学设置培训课程，贴近政府采购实际。通过精心组织结业考试等手段，巩固业务培训效果，实现政府采购框架协议政策与实务案例、操作管理与实际业务的有机结合。通过定期与不定期培训相结合的方式普及框架协议具体要求和解释体系，传达政府采购工作要求，提高政府采购人员的操作技能和理论素养。

三是加强宣传教育。将典型事例和特殊事例与大家分享，博观约取，防范风险，让政府采购法治理念深入人心，按照“谁执法谁普法”的要求，深入落实“放管服”，以培训促提升，以管理促规范，打造专业化的政府采购管理队伍。