典型案例112号：潜在供应商能否对招标公告提出质疑？

投诉、质疑主体资格要求

潜在供应商

供应商资格条件

某代理机构于2018年11月22日在指定网站发布采购项目公开招标公告。某潜在供应商于2018年11月29日在网上看到该项目招标公告。该供应商发现本项目为某省农业农村厅机房及综合布线建设项目，该项目公告要求投标供应商应具备电子与智能化工程专业承包二级以上（含二级）资质证书。根据《建筑业企业资质标准》的规定，获得电子与智能化工程专业承包二级资质标准要求申请企业净资产800万元以上，且企业主要人员（1）机电工程、通信与广电工程专业注册建造师合计不少于4人，其中一级注册建造师不少于2人。（2）技术负责人具有8年以上从事工程施工技术管理工作经历，且具有电子与智能化工程相关专业高级职称或机电工程（或通信与广电工程）专业一级注册建造师执业资格；电子与智能化工程相关专业中级以上职称人员不少于5人，且专业齐全。（3）持有岗位证书的施工现场管理人员不少于15人，且施工员、质量员、安全员、造价员、材料员、资料员等人员齐全。（4）经考核或培训合格的中级工以上技术工人不少于10人。（5）技术负责人（或注册建造师）主持完成过本类别资质一级标准要求的工程业绩不少于2项。

该供应商认为，此项目要求投标供应商具备电子与智能化工程专业承包二级以上（含二级）资质，是对供应商资产总额、营业收入、从业人员等规模进行了限制，从业人员为10人以下的小微企业根本不能获得该资质，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

另外，该供应商认为此资质属于建筑业企业资质，适用范围是建设工程施工活动，国家没有法律条文强制要求从事类似项目必须要有该资质，本项目不能把该资质作为特定资格要求。

该供应商虽未购买招标文件，但在2018年12月7日提起质疑，后该供应商对质疑答复不满后又向当地财政部门提起投诉。当地财政部门受理后依法进行书面审查，并作出处理决定。

未购买招标文件的潜在供应商，能否针对招标公告进行质疑、投诉？

1. 该供应商是否符合提起质疑、投诉的主体资格要求

首先，根据《政府采购法》第五十二条的规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以依法向采购人提出质疑。同时《政府采购质疑和投诉办法》第十一条也规定，提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。由此可见，根据法律规定可以提起质疑的供应商不限于已经购买了采购文件的供应商，而是指潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的范围。

其次，针对采购文件的范围，根据《政府采购法》第四十二条的规定，采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。据此可见，公开招标公告虽未明确列出属于采购文件，但是，公开招标公告也属于进行采购活动的重要组成部分，公开招标公告中所列明各项信息，与采购活动直接相关。此外，结合政府采购质疑投诉实践，一般认为，相关法律、法规并没有规定供应商提出质疑必须先购买采购文件，投诉人虽未购买采购文件，但投诉人仍可提出质疑、投诉对象为招标公告中对于供应商资质要求的事项。同理，若要求投诉人在不满足该等资质要求的情况下，仍然购买采购文件，再提起质疑、投诉，存在不合理性。因此，在此种情况下，仍然可以将此类投诉人界定为潜在供应商，投诉人可以就该采购项目提起质疑及投诉。

2. 招标公告是否可作为提起质疑、投诉的对象

根据《政府采购法》第四十二条规定的采购文件范围，以及第五十二条规定的，供应商认为采购文件使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

投诉人作出的质疑及投诉虽然本次采购项目公开招标公告提出的质疑，但本次采购项目公开招标公告为采购文件中的核心内容。且投诉人质疑、投诉的对象为公告中对于供应商资质的要求，若投诉人认为该资质要求限制、排除了其参与政府采购活动，侵害自身权利，其将公告作为质疑、投诉的对象，符合《政府采购法》第五十二条的原则。

《政府采购法》

第四十二条 采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。

采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

《政府采购法实施条例》

第五十三条 政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：

（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；

（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；

（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。

《政府采购质疑和投诉办法》

第十一条 提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。

潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。

《建筑业企业资质管理规定》（住建部令第22号）

第三条 企业应当按照其拥有的资产、主要人员、已完成的工程业绩和技术装备等条件申请建筑业企业资质，经审查合格，取得建筑业企业资质证书后，方可在资质许可的范围内从事建筑施工活动。