采购需求  风控机制  规避风险

本案例引出的采购需求编制问题值得大家思考，采购人应该如何建立采购需求风险控制？

在本案例中，采购人提出采购需求时只考虑了该项目采购需求的特殊性，虽基本能够保证有资格和能力的供应商进行充分竞争，但没有考虑到参数条款的偏向性、范围的限制性和外在的排斥性，导致质疑投诉。

集中采购机构和代理机构对采购需求并没有法定的审核权，但大部分集中采购机构和代理机构在具体操作中，都自觉承担了对采购需求的审核、把关工作，一旦发现问题，也会与采购人反复沟通。本案例经办人员未仔细对采购需求进行审核和提醒，未及时发现、纠正采购需求中存在或可能存在的问题和风险。

在招标文件中设置实质性星号条款无可厚非，但是过多的设定可能会不合理，甚至具有排他性，也容易导致废标、无效标，影响采购效率。同一个项目中，某几项技术参数既作为星号条件又作为评分因素，是违规的，有违《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条规定。

技术参数是采购单位的实际需求, 不能仅由熟悉的供应商来提供。在确定技术参数前务必要做好市场调研工作，采购文件中关于产品的技术要求应结合市场情况和现实需要，尽量符合实际，非必要功能不宜作为必须满足的实质性条款提出，设定星号条款时要严谨准确，数量不宜过多；其他功能的设置也要符合项目实际，绝不能根据某个具体品牌来确定次要功能配置，来限制其他品牌的参与性和竞争性。

本案例暴露出的问题：在政府采购实务操作过程中，必须依法采购。采购人提出的采购需求必须科学合理，编制采购需求应当合规、完整、明确，建立采购需求审核机制和内控机制势在必行。

财政部日前发布了《关于印发<政府采购需求管理办法>的通知》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）。22号文要求，政府采购货物、工程和服务项目的需求管理适用本办法，该办法自2021年7月1日起施行。依照办法，采购需求是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。

项目的采购需求是采购文件的核心部分，它既体现采购人的个性化要求，又承载着政府采购的政策功能属性，是政府采购项目执行的起点、出发点和落脚点。采购需求是采购人所需标的物的主要功能以及技术参数，在很大程度上影响到招标文件的编制、履约验收的标准；影响供应商投标方案、对招标文件的实质性响应、投标报价；影响投标文件的评审得分，也是供应商能否中标的关键性指标。因此，采购需求设置是否科学合理，其重要性不言而喻。采购需求是指对采购标的的特征描述。要实施采购就一定要搞清楚采购需求，好的采购需求能够合理、客观反映采购标的的主要特征以及要求供应商响应的条件，符合适用原则、非歧视原则，并能够切合市场实际。

22号文明确规定，采购文件的采购需求是采购人组织确定和编制采购实施计划，采购人对采购需求管理负有主体责任，也就是说采购需求管理的主体责任已明确落实到了采购人身上。依据《政府采购法》第二十二条第二款规定:采购人可以根据采购项目的特殊要求, 规定供应商的特定条件, 但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。采购人想要采购到满意的产品无可非议，他们有权利提出和编制具体的采购需求。但从另一个角度来讲，为了避免质疑投诉或纠纷，采购人也有义务执行政府采购政策功能，科学合理确定采购需求。科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，也是强化采购人主体责任的重要体现，我们务必正视采购需求的重要性。

在采购实践中，供应商因对采购结果不满而质疑招标文件的情况时有发生，采购需求设置不科学、不合理是质疑投诉事件频发的主要原因。主要表现为很多采购需求一定程度上指向隐藏标的或具有明显歧视性。采购需求设置，一般都是由采购人自己决定的。一旦采购文件网上公布，潜在供应商获得的是采购人已经确定了的采购需求。因此在编制采购需求务必要做到公平、公正, 不能设置一些倾向性或歧视性的条款和技术指标, 否则, 就会引起质疑投诉。

对采购人来说，科学准确地表述采购需求非常关键，将决定整个采购活动的成败。采购人可以根据自己的特殊需要提出特定的采购需求，但提倾向性需求得不偿失，这无异于为随后的采购活动埋下一颗"炸弹"，一旦点燃导火索，随时都可能发生爆炸。

项目的采购需求的编写是非常关键的一环，采购人是提出采购需求的主体。科学合理确定采购需求是核心, 采购需求应当合规、完整、明确。采购需求关系采购项目成败，因此制作完成后进行审核是非常必要、不可或缺的环节。

建立采购需求风险控制机制，加大采购需求审核力度是大势所趋。22号文单列第四章为风险控制，明确采购人在采购活动开始前，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查不通过的，应修改采购需求和采购实施计划，再重新进行审查。审查工作机制成员包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。采购需求的审查内容、审查主体，22号文规定的非常清楚。

实际采购工作中，不少预算单位内部缺失采购需求风险控制机制，本案例的问题也是一个采购人缺失风控机制典型。因此，建立一套科学规范、行之有效的采购需求风险防范机制，达到及时预防、控制和转移风险是采购人的当务之急。加强政府采购活动中采购人的内部控制风险管理，是深化政府采购制度改革的内在要求，只有这样，才能真正将采购人主体责任落实、落细、落到位。采购人应当结合自身实际，制定本单位的政府采购内控制度，堵塞管理漏洞，强化内控执行。采购人在制定采购需求时，应按照内控机制要求，做好风险分类和风险预判，做好应对措施和应对方案，减少和规避风险。采购人的内控制度建设应把握四个原则：一是明晰事权，依法履职尽责；二是合理设岗，强化权责对应；三是分级授权，推动科学决策；四是优化流程，实现重点管控。通过“内外兼修”，扎紧扎牢采购人内控制度之“笼”。

要确保采购需求的合理合法，仅仅依赖采购人是不现实的。政府采购采购的品目五花八门, 政府采购工作，涉及面广，政策性强，专业要求高，采购人最好是个多面手，各种产品的技术性能、工艺，各种法规，各种技巧，各种知识等都要懂一点，但采购人要做到估计很难，不是所有采购人都是专家, 也不会样样清楚精通, 要审查出是否合理或者有否倾向性条款肯定有困难。要确保采购需求的合理合法，仅仅依赖采购人是不现实的。为更加科学合理设置采购需求，最大限度避免倾向性和排他性行为的发生，可按照22号文要求引入第三方参与到采购需求制定、编制或审查过程中。

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）

第三条　本办法所称政府采购需求管理，是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。

第四条　采购需求管理应当遵循科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰的原则。

第五条　采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作。

第六条　本办法所称采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。

技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。

商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。

第七条　采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要。

采购需求应当依据部门预算（工程项目概预算）确定。

第二十七条　采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。

第二十八条　采购人可以自行组织确定采购需求和编制采购实施计划，也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展。

第二十九条　采购人应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审查。对于审查不通过的，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。

第三十二条　审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构不得参与审查。