财政部就《政府采购法修订草案(征求意见稿)》（以下简称征求意见稿）再次向社会公开征求意见后，引起了社会各界热议。其中，有学者结合联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》和世界贸易组织《政府采购协定》等政府采购国际规则，对征求意见稿关于政府采购方式的制度设计，提出了批评和建议。借此机会，笔者介绍一下征求意见稿在构建政府采购方式体系时的相关考虑，抛砖引玉，以期有更多的专家、学者就完善我国的政府采购方式与程序提出宝贵意见和建议。通过开门立法，构建起既与国际接轨、又符合我国国情的采购交易制度。

一、招标的含义

(一)我国国内法中的招标

由于《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》两法并存，并且《中华人民共和国招标投标法》立法在先，因此，《中华人民共和国政府采购法》虽然规定公开招标应当作为政府采购的主要方式，但却既没有对招标进行定义，也没有对招标的完整程序作出规定。在政府采购法体系中，对招标进行系统规范的是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部2004年出台的第18号令，2017年修订为财政部令第87号，以下简称87号令）。关于招标的定义和程序规范，87号令总体上没有突破《中华人民共和国招标投标法》的规定。根据《中华人民共和国招标投标法》和87号令，招标分为公开招标和邀请招标，其中，公开招标是指采购人依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标的采购方式；邀请招标是指采购人以投标邀请书的方式邀请特定的供应商参加投标的采购方式。笔者认为，《中华人民共和国招标投标法》和87号令关于招标的定义，关注点主要在如何产生参与投标的供应商，并没有完整概括出我国国内法中招标的内涵。有学者建议，《中华人民共和国政府采购法》作为政府采购领域的基本法律，应当对“招标”这个重要的概念进行定义，并对招标的完整程序加以规范，笔者也深以为然。从《中华人民共和国招标投标法》尤其是87号令来看，抛开投标人的产生方式不谈，我国招标方式的核心特征包括：供应商根据招标文件直接进行密封投标；投标时间截止后公开开标，供应商不得再提交、修改或撤销投标；开标后根据招标文件载明的评标方法评审确定中标（候选）人；采购人与供应商在招标过程中不得进行协商谈判（在确定中标人之前不得就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，确定中标人之后对中标人投标文件内容不得作实质性修改）。

(二)《公共采购示范法》等国际规则中的招标

需要指出的是，由于语言、文化的差异¹ ，国际上所称的“招标”，并不能完全等同于我国国内法中的招标。以政府采购领域具有代表性的相关国际规则为例，包括联合国国际贸易法委员会2011年版《公共采购示范法》（以下简称示范法）和世界贸易组织2014年版《政府采购协定》（以下简称GPA），皆是如此。其所称的“招标”，在大多数语境下，如果意译的话，其实含义更接近于国内所称的“采购”。例如，GPA将采购方式分为公开招标、选择性招标和限制性招标，有些学者将其分别对应为国内的公开招标、邀请招标和单一来源采购方式，其实这是不准确的。GPA的主要目标是促进参加方开放政府采购市场，以进一步提高国际贸易自由化程度，扩大全球贸易量。GPA关于采购方式及程序的要求主要是服务于这一目标。因此，GPA关于采购方式和程序的规定主要有两个特点：首先，强调非歧视、透明度、促进供应商广泛参与和公平竞争；其次，尽可能“兼容”不同参加方采购制度中采购方式及程序的特点，以吸引更多的经济体加入。

实际上，GPA规定的公开招标等采购方式，是“三大类”而不是“三种”采购方式，其内涵更接近于征求意见稿中的“竞争范围”。其中，公开招标是指实行公开竞争的采购方式：采购实体发布采购公告，所有感兴趣的供应商均可参与竞标。选择性招标是指实行有限竞争的采购方式：采购实体通过公开的资格预审程序或者建立合格供应商常用名单，确定符合参加条件的供应商，只有符合参加条件、并经采购实体邀请的供应商，也就是由采购实体“选择”的供应商，才可以参加竞标。采购实体在邀请参加竞标的供应商时，要么邀请所有合格供应商参加，要么按照规定的选择标准邀请有限数量的供应商参加，即要保障所有符合参加条件的供应商机会公平。限制性招标是指竞争受到限制的采购方式：采购实体直接邀请一个或一个以上特定供应商实施采购，也就是由采购实体以直接“点人头”形式确定供应商，由于供应商数量屈指可数甚至唯一，且都是由采购实体直接确定的，因而竞争极其受限或者没有竞争。示范法中也有限制性招标，但二者有所不同。

GPA的限制性招标如上述，指的是采购实体直接确定竞标供应商的一大类采购方式，包括只有唯一供应商的单一来源采购，也包括有多个供应商的竞争性采购方式，它与示范法所称的“直接招标²”含义基本相同。按照GPA关于采购方式的分类，我国政府采购法体系中的招标、竞争性谈判（磋商）和询价采购方式，如果以公告方式邀请供应商，则归类为GPA的“公开招标”；如果以资格预审后随机抽取方式邀请供应商，则归类为GPA的“选择性招标”；如果是涉密项目，由采购人直接推荐参加竞争的供应商，则应归类为GPA的“限制性招标”。招标投标法体系中的邀请招标允许招标人以直接“点名”形式邀请特定供应商参加投标，这种邀请招标其实不属于“选择性招标”，而是“限制性招标”。

示范法中的“招标”，其含义与GPA差不多，几近于国内所称的“采购”。示范法第二条关于“招标”的定义，充分表明了这一点：“招标系指邀请投标、邀请递交提交书或者邀请参加征求建议书程序或电子逆向拍卖程序”。其他如第三十三条“公开招标、两阶段招标和使用电子逆向拍卖方式的采购中的招标办法”、第三十四条“限制性招标、询价、竞争性谈判和单一来源采购中的招标办法”、第三十五条“征求建议书中的招标办法”等表述，也均表明了这一点。

不过，示范法与GPA的性质不一样，示范法的主要目的是给各国国内公共采购立法提供一个参照范本，以期在国际层面协调统一公共采购规则,以此促进国际贸易。因此，示范法关于采购方式和程序的规定更多是站在国内立法角度，内容和形式都更接近国内法，与GPA这一国际贸易协定有明显区别。示范法中所称的各种采购方法，包括“公开招标”，指的都是具体的采购方法。根据示范法以及《公共采购示范法颁布指南》（以下简称《颁布指南》），示范法中公开招标的主要特点包括：邀请供应商参与采购无任何限制；招标文件中有采购标的的周详说明和规格，使得供应商有共同的依据来编写投标书；向供应商充分公布评审和比较投标书以及选定中选投标书所使用的标准；严格禁止采购实体与供应商就投标书实质内容进行谈判；在投标截止时间当众开标；公布采购合同生效的必要手续。可见，示范法中的公开招标与我国国内法中的公开招标基本相同。这并不奇怪，因为我国的国内立法本来就参照了1994年版的示范法。

综上，GPA所称的三类招标，主要是从竞争范围角度对采购方式所进行的分类，其公开招标指的是实行公开竞争的一类采购方式。示范法所称的公开招标则与我国国内法中的公开招标基本相同，是指以公告方式邀请所有感兴趣供应商提交密封投标的一种采购方式。了解上述内容，有助于我们更全面地理解《征求意见稿》关于采购方式与程序的规定。

二、示范法的采购方法体系

（一）示范法规定的采购方法 

示范法第二十七条第1款列举了公开招标、限制性招标、询价、不通过谈判征求建议书、两阶段招标、通过对话征求建议书、通过顺序谈判征求建议书、竞争性谈判、电子逆向拍卖和单一来源采购共10种采购方式，同时第2款还规定了框架协议采购程序³。由于是给各国国内立法做示范，因而示范法尽可能囊括了当前主流的采购方法。对这11种采购方法（或程序），示范法分别规定了其适用条件、程序要点等。

1.公开招标

示范法第三章规定了公开招标的完整程序。公开招标在示范法中被视为首选采购方法，即“缺省”采购方法。《颁布指南》建议，颁布国要“全文颁布第三十三条中关于公开招标的招标办法规则和第三十六条至第四十四条中的程序，但可作出任何必要修正以确保颁布国法律体系的一致性。”《颁布指南》为此说明了理由：这是因为，公开招标通过落实竞争性、客观性和透明度原则，最有利于实现示范法规定的节约资金、提高效率、不分国籍促进供应商参加竞争以促进国际贸易、给予所有供应商公正公平和平等待遇、促进采购的廉政和公信度、提高透明度等目标。与GPA不同的是，示范法允许在公开招标中进行资格预审，但采购实体必须邀请所有资格预审合格的供应商参加投标。而GPA则将这种归类为选择性招标，因为这种做法剥夺了部分感兴趣供应商的投标权利，不符合GPA第一条中“公开招标是指所有感兴趣的供应商均可投标的采购方法”的定义。

2.限制性招标、询价、不通过谈判征求建议书

这三种方法的适用情形可归纳为三类：第一类是有限市场上专业或复杂产品或服务的采购；第二类是市场已有供应的低价值产品或服务的采购，市场上有众多供应商；第三类是技术和质量因素特别重要的产品或服务的采购。

限制性招标方法适用于两种情形：（1）采购标的因其高度复杂性或专门性只能从数目有限的供应商处获得；（2）审查和评审大量投标书所需要的时间和费用与采购标的价值不成比例。限制性招标实行直接招标。对于第一种情形，采购实体必须邀请所有能够供应该采购标的的供应商参加投标；对于第二种情形，采购实体必须以非歧视方式挑选可确保有效竞争的足够数目的供应商参加投标。除了这一点之外，限制性招标所有程序都适用公开招标的规则。

询价方法适用于所采购的现成货物或服务并非按采购实体特定说明专门生产或提供，并且已有固定市场，同时合同的估计价值必须低于规定的阈值（即不超过一定的采购限额标准）。询价方式实行直接招标。采购实体必须在可行范围内向尽可能多的供应商询价，至少应有三个供应商，不得有例外。询价方法适合于低价值的标准化项目（通常称为“现成项目”，即已有固定市场的现成货物或服务）采购。对这种项目进行招标程序既费钱又费时，因此没有必要。《颁布指南》指出，询价方法不是用于重复采购的，因为这样做有限制市场和舞弊的风险（例如，在选择参与供应商时舞弊或者为避免使用竞争性更强的采购方法而人为拆分采购标的）。对于重复采购，较适宜的办法是订立框架协议。

不通过谈判征求建议书方法适用于采购实体需要在建议书的技术、质量和性能特点审查和评审完成之后，才对建议书的财务方面单独进行审议的项目。示范法规定，不通过谈判征求建议书方法一般应当通过公告方式（即发布“参加征求建议书程序的邀请书”，类似于招标公告）邀请供应商，也可以通过发布资格预审邀请书（即资格预审公告）进行资格预审，但在下列三种情形下也可以直接招标：（1）只有数目有限的供应商能够提供拟采购标的,但采购实体须向所有这些供应商征求建议书；（2）审查和评审大量建议书所需要的时间和费用与拟采购标的的价值不成比例，但采购实体须为确保有效竞争而向足够数目的供应商征求建议书，并应当以非歧视方式挑选征求建议书的供应商；（3）采购涉及机密信息,但采购实体须为确保有效竞争而向足够数目的供应商征求建议书。在实际操作中，涉及建议书技术、质量和性能特点的内容装在一个信封中提交，这些内容要在开启载有建议书财务内容的信封之前加以评审。如果这些建议书响应了采购实体在采购开始时对技术、质量和性能特点提出的最低限要求，即开启装有建议书财务内容的第二个信封。评审建议书是否具响应性（即在技术、质量和性能特点上达到或超过最低限要求），既包括确定否决建议书的门槛，也包括给达限或过限建议书打分。这种方法将建议书技术、质量和性能特点的门槛定在某一较高水准，而且采购实体在审查和评审建议书的质量和技术方面时，不受建议书财务方面的影响，因而适合标准较高的标的采购。

限制性招标和询价都实行直接招标，不通过谈判征求建议书在某些情形下也实行直接招标。由于直接招标是由采购实体通过市场调查直接确定为数不多的供应商参加竞标，有可能导致舞弊，为了降低此种风险，增加透明度，示范法强调，除询价外，在使用直接招标时必须登载采购预告，以便感兴趣供应商联系采购实体，请求参加采购。采购预告与采购公告有所不同，其内容相对比较简单，类似于我国的采购意向公开，主要起到信息公开、提前预告作用。询价之所以不要求登载采购预告，主要是询价适用于低价值采购，当采购价值低于询价的适用阈值时，通常也低于示范法第二十三条规定的须登载授标公告的阈值。为了追求灵活性和效率，可以放宽透明度要求。除采购预告要求外，采用直接招标时，采购实体邀请供应商的数量也是一个需要规范的问题。对于采购标的只有数目有限的供应商能够提供的情形,示范法要求采购实体须邀请所有这些供应商；对于审查大量投标书或建议书的费用与采购价值不成比例的情形，示范法规定，采购实体须以非歧视方式挑选可确保有效竞争的足够数目的供应商，但除询价采购外，示范法没有规定邀请供应商的最少数量（询价参与者的最小数目是三个）。对此，《颁布指南》建议：“许多评注者认为,五个应邀参加者是多数情况下避免串通并使采购无法有利于被偏袒的供应商或承包商的最小的合理数目。”

示范法之所以将限制性招标、询价和不通过谈判征求建议书这三种方法归并在同一章，是因为其与公开招标一样，都具有一个共同特点：采购实体的需求一开始就能够确定并按照示范法第十条关于采购需求描述的要求加以说明，采购实体不需要与供应商进行讨论、对话或谈判。因而，正如《颁布指南》所明，这三种方法在一些情况下也是“可替代公开招标的采购方法”。

3.两阶段招标、通过对话征求建议书、通过顺序谈判征求建议书、竞争性谈判、单一来源采购

示范法第五章规定了这五种方法，因为它们具有一个共同的特点，即采购实体需要与供应商进行讨论、对话或谈判。

两阶段招标和通过对话征求建议书适用的主要情形是：采购实体无法按照示范法第十条的要求确切而详细地确定并说明其需求，认为有必要与供应商互动以明确需求。其中两阶段招标是采购实体已经拟定了采购需求，通过与供应商互动，进一步细化、完善后形成一份通用需求（即单一方案），并让所有参加了互动的供应商据此进行投标。通过对话征求建议书则是采购实体难以拟定采购需求，需要供应商提供解决方案。采购实体仅提出最低限技术要求，供应商据此提出多样化的技术解决方案。采购实体只邀请提交的建议书可满足最低限技术要求的供应商参加后续对话。对话可以有几轮或几个阶段，对话阶段是一个不断修改解决方案的过程。到每一轮或每一阶段对话结束时，就可以更详细地勾画出采购实体的需要，同时也允许供应商根据这些已经细化的需要，以及采购实体在对话期间提出的问题和意见，进一步修改自己的建议书。对话结束后，采购实体应当请所有仍在参加对话的供应商就其建议书的所有方面提出最佳和最终报盘。通过对话征求建议书是为采购复杂采购标的而设计的程序，通常用于以寻求对技术问题(如节约能源、实现可持续采购或基础设施需要)的创新解决方案为目的而进行的采购，这种情况下会有不同技术解决方案，如研发项目。对话过程虽然也会谈及价格，但主要是为了寻求最佳的技术解决方案。两阶段招标和通过对话征求建议书还可适用于招标失败的情形，以及保护国家安全等其他情形。

通过顺序谈判征求建议书主要适用于：技术、质量和性能特点是主要优先事项，采购实体需要在对建议书的技术、质量和性能特点评审完成之后，才对建议书的财务方面单独进行审查和谈判，从而使采购实体在评审建议书的技术、质量和性能特点时不受财务方面的影响。具体做法是，采购实体以建议书的技术、质量和性能特点为基础设定一个门槛，然后对经评定达限或超限的建议书进行排名，确保与之谈判的供应商有能力提供所要求的采购标的。在此之后，采购实体首先与排名最前的供应商就建议书的财务方面进行谈判（谈判过程中，采购实体不得修改采购需求，也不得修改任何资格标准、审查标准或评审标准，包括所规定的任何最低限要求；除属于建议征求书所列明的财务方面谈判内容之外，也不得修改采购合同条款和条件），如果与该供应商的谈判终止，则采购实体与排名次高的供应商进行谈判，并视必要依次继续下去，直至与其中一个供应商订立合同。但采购实体与任何供应商一旦终止谈判后，就不得再与其重新进行谈判。由于技术方案已经确定满足需要，谈判的主要目的就在于获得公平、合理的财务建议书，即议价。这一方法适合专为采购实体设计的采购标的的采购，比如咨询服务，雕塑的设计制作等，而不适合较为标准的标的的采购。

示范法中的竞争性谈判是一种比较特殊的采购方法，与前述三种采购方法截然不同。它与单一来源采购相似，只可用于有限的情形。之所以将其列入第五章,是因为其也涉及采购实体与供应商之间的互动。竞争性谈判主要用于紧急采购或应急采购，或使用其他任何竞争性采购方法均不适合保护颁布国的基本安全利益。竞争性谈判也实行直接招标，并且程序灵活，为确保有效竞争和公正，示范法要求采购实体应当邀请足够数量的供应商参加谈判，并且也必须登载采购预告。另外，采购实体必须对采购程序进行详细记录，包括与每一个供应商谈判的详细内容，并允许供应商查取自己参加谈判的记录。竞争性谈判的优点是有一定程度的竞争，可以避免在紧急、应急或涉密等采购中一概使用单一来源采购。单一来源采购的适用情形与我国政府采购法规定相似，不再赘述。

两阶段招标与公开招标一样，应当在指定媒体上发布投标邀请书（即招标或采购公告）。通过顺序谈判征求建议书的供应商邀请方式，与前述的不通过谈判征求建议书完全相同⁴，即一般情况下应当以公告方式邀请，也可以进行资格预审，符合规定的特殊情形的，还可以直接招标。而通过对话征求建议书的供应商邀请方式，除以上三种外，还包括“预选程序”。考虑到对话工作量及采购成本，当预期会有许多合格供应商有意参加时，示范法允许采购实体通过预选程序选定有限数目的供应商提交建议书。预选程序是根据资格预审程序所适用的规则进行的，但预选与资格预审有所不同。进行预选的，采购实体按照预选邀请书和预选文件中列明的排名方式，对符合预选文件列明标准的供应商进行排名，对供应商进行排名的标准应当是资格审查标准，而且应当是客观和不带歧视性的。根据预选文件所列明的竞标供应商最高限数（如有可能应不少于三个），预选排名在此之前的相关供应商才能获得参加竞标的邀请。

4.电子逆向拍卖

示范法第六章规定了电子逆向拍卖方法。电子逆向拍卖是采购实体选出中选提交书所采用的一种在线实时采购工具。电子逆向拍卖涉及供应商在规定期限内相继提交更低出价，利用信息技术系统自动评审这些出价，直至确定中选供应商。电子逆向拍卖适用于：采购实体可以拟订采购标的详细说明；存在竞争市场，预期有合格供应商将参加电子逆向拍卖，可确保有效竞争；确定中选供应商的标准可以量化并可用金额表示。电子逆向拍卖既可以是一种独立采购方法，也可以用作其他采购方法在授予合同前一个阶段的“外挂程序”。例如，在开放式框架协议的第二阶段合同授予、询价采购以及有许多供应商参与的其他采购方法中，举行电子逆向拍卖。

5.框架协议程序

示范法第七章规定了框架协议程序。框架协议程序系指分两阶段进行的程序：第一阶段甄选将加入与采购实体的框架协议的一个或多个供应商，第二阶段将框架协议下的采购合同授予已加入框架协议的一个供应商。框架协议分为封闭式框架协议和开放式框架协议。其中，封闭式框架协议系指最初未加入框架协议的供应商不可随后加入的框架协议；开放式框架协议系指除最初加入框架协议的当事人之外，其他一个或多个供应商可随后加入的框架协议。另外，从第二阶段合同授予方式上，框架协议又分为有第二阶段竞争的框架协议和无第二阶段竞争的框架协议。其中，有第二阶段竞争的框架协议系指有不止一个供应商的框架协议，在订立框架协议时无法充分准确确定的某些采购条款和条件，将通过第二阶段竞争加以确定或细化；无第二阶段竞争的框架协议系指订立框架协议时已确定所有采购条款和条件的封闭式框架协议。根据示范法的规定，开放式框架协议第二阶段必须有竞争，封闭式框架协议则没有这一限制，因此，总共有三种形式的框架协议：（1）有第二阶段竞争的封闭式框架协议；（2）无第二阶段竞争的封闭式框架协议；（3）开放式框架协议。从本质上说，框架协议是确定了将来进行采购的条款，或者确定了主要条款，以及将用于确定其余条款或对最初确定的条款加以细化的机制。

框架协议程序通常用于采购实体在今后一段时期内需要但却不知采购标的的确切需要量、性质或时间的采购。其适用情形有两种：（1）对采购标的的需要预计将在某一特定时期内不定期出现或重复出现；（2）由于采购标的的性质，对该采购标的的需要可能在某一特定时期内在紧急情况下出现。第一种主要是重复性采购或者标的的部分特性、数量、时间等不确定的采购；第二种一般在应对自然灾害、流行病及其他已知风险时出现，关注的通常是供应安全，主要目的是避免发生紧急情况和不测事件时，使用单一来源采购而导致价格过高或质量低劣，如采购疫苗等药品。

《颁布指南》指出，框架协议是一种比较复杂的采购，由于其采购模式的固有特点，以及可能的使用不当，容易对竞争产生负面影响。例如，封闭式框架协议实际上使相关市场上的竞争在协议期内荡然无存。另外，已加入封闭式框架协议的各方都彼此了解，增加了在第二阶段串通的风险。因此，示范法要求，除非有正当理由使用其他采购方法，否则必须使用公开招标授予框架协议。《颁布指南》还建议，颁布国应对框架协议程序的使用加以限制，同时不断积累使用此种程序的经验，以发挥其长处（例如，提高重复采购的效率，提前就紧急采购和供应安全作出安排）,同时最大程度地减少其可能给竞争造成的种种风险。

(二)示范法对各国立法的建议

关于采购方法，示范法实际上是提供了一个大工具箱,颁布国可以根据自己的国情和需要，从工具箱中选择适合的工具。工具箱里的这些采购方法，有的使用条件和功能会有重叠，如限制性招标、询价或电子逆向拍卖都能够用于并且也适合低价值和简单采购。有些采购方法被认为比其他方法更容易出现舞弊和腐败情形，比如限制性招标、询价和竞争性谈判。有些采购方法要求具备更高能力水平才能顺利运作，比如通过对话征求建议书、通过顺序谈判话征求建议书和框架协议程序。同时，可供使用的采购方法越多，根据特定采购情形选择最合适采购方法的决策过程就会越复杂。在考虑颁布哪些采购方法时,必须考虑采购实体是否拥有从现有各种采购方法中选择适当方法并成功加以运作的足够专业能力和经验。

关于各国在进行国内立法时如何选择采购方法，示范法第二十七条的脚注给出了明确意见：“各国可以选择不将本条列出的所有采购方法纳入本国立法，但无论如何都要规定适当的选择范围，其中应包括公开招标。”《颁布指南》进一步建议，颁布国应当针对采购时通常出现的情形规定足够的采购方法，除公开招标之外，颁布国至少应规定一种可用于低价值采购和简单采购的方法，一种可用于紧急情况和应急采购的方法，一种可用于较为专业或复杂采购的方法。

三、我国政府采购方式的体系构建

(一)示范法等国际规则的启示

示范法对采购方法的适用及分类逻辑十分清晰，除了单一来源采购、电子逆向拍卖和框架协议这三种具有特殊应用场景的采购方法（或程序）外，其他采购方法实际上可分为两大类：一是采购实体的需求一开始就能够确定并按照示范法第十条关于采购需求描述的要求加以说明，不需要与供应商进行讨论、对话或谈判，包括公开招标、限制性招标、询价、不通过谈判征求建议书这四种方法；二是采购实体无法按照示范法第十条的要求确切而详细地确定并说明其需求，认为有必要与供应商互动以明确需求，包括两阶段招标、通过对话征求建议书、通过顺序谈判征求建议书和竞争性谈判这四种方法。如前文所述，竞争性谈判与其他三种方法有所不同，其是一种比较特殊的采购方法，仅应用于紧急采购、应急采购和使用其他任何竞争性采购方法均不适合保护国家基本安全利益的采购，目的主要是“保供应”，示范法对其程序规制不多，采购实体具有较大的灵活度和裁量权。它既可以是采购需求能明确，主要谈价格，也可以是采购需求不能全部明确，同时就技术方案和价格进行谈判。

综观示范法所规定的11种采购方法（或程序），示范法对每一种方法（或程序）都分别列明了其适用条件或应用场景。我们不难发现，示范法规范采购方法的底层逻辑就是针对采购项目的不同需求特点，来设计和匹配相应的采购方法，包括竞争范围。这些需求特点包括：采购需求能否确切而详细地确定并描述；采购标的的市场供应状况是供应者众多还是小众市场；采购标的是现成的还是专门为采购实体订制；采购标的是复杂、专业还是简单、通用；需求标准是高还是低；是高价值采购还是小额采购；需求是否紧急；是一次性带量采购还是数量不确定的重复采购等。

近十几年来，随着互联网等新技术、新业态的发展，政府采购制度也在不断更新迭代，除示范法外，GPA、世界银行贷款人采购规则、欧盟公共采购指令等也都纷纷推出了新版本。综合来看，采购方式和程序呈现取长补短、融合发展、不断创新的趋势，程序更加灵活，方式更加多样。例如，电子逆向拍卖和框架协议采购的兴起，融合招标和谈判两种方式的特点而形成的两阶段招标，将征求建议书与顺序谈判相结合所形成的通过顺序谈判征求建议书，在框架协议程序第二阶段以及竞争者众多的其他采购方式合同授予前引入电子逆向拍卖等。但万变不离其宗，最终目的都是为了更加契合不同类型、不同特点采购项目的需要，以提高项目绩效。

（二）征求意见稿的采购方式体系 

在构建我国政府采购方式的完整体系方面，征求意见稿既充分借鉴了示范法和GPA等国际通行规则以及世界主要经济体的国内采购立法，同时又认真汲取了我国公共采购市场化改革三十多年来的经验和教训，根据我国国情和社会主义市场经济特点，作出了系统性安排。考虑到相比西方发达经济体，我国推行政府采购制度的时间还不长，采购咨询、代理等专业市场发育还不成熟，我国的行政体制又不支持实行“合同官”或“采购官”等制度，承担采购主体责任的采购人普遍未形成稳定的职业化队伍。因此，采购方式的种类不宜过多，采购程序的“排列组合”也不宜过于复杂，在保持体系完整的前提下，采购交易制度重点要高效和实用。

征求意见稿第五章一共规定了招标、竞争性谈判、询价、创新采购、单一来源采购和框架协议采购六种采购方式，外加一个兜底条款（国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式）。相对于示范法，征求意见稿关于采购方式与程序的规定，具有以下特点。

1.以公平竞争为导向，提出了“竞争范围”的概念  

为了更好地实现“提高财政性资金和其他国有资产的使用效益”“促进全国统一大市场建设和廉政建设”的立法目标，落实“公开透明、公平竞争、公正廉洁、诚实信用和讲求绩效”的政府采购基本原则，征求意见稿明确提出了“竞争范围”这个概念（分为公开竞争、有限竞争和没有竞争三种形态），并明确公开竞争是政府采购的“默认”竞争形态。征求意见稿没有像示范法那样将供应商邀请规则与采购方式“绑定”在一起，而是从GPA中获得灵感，将采购方式与竞争范围分成两个维度进行规范。除了单一来源采购属于非竞争性采购方式外，招标等各种竞争性采购方式，原则上都应当实行公开竞争，也就是以发布采购公告的形式邀请不特定的供应商竞标。只有符合下列两种特定情形的，才可以进行有限竞争：（1）受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的专利或者专有技术等限制，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）竞标供应商数量过多的。对于第二种情形，采购人应当向所有资格预审合格的供应商，或者从资格预审合格的供应商中随机抽取五家以上供应商，发出竞标邀请书；对于第一种情形，采购人也可以直接向所有符合条件的供应商发出竞标邀请书。可见，在鼓励和促进更广泛的竞争、保障所有感兴趣供应商竞争机会公平方面，征求意见稿相比示范法，可以说是又向前迈进了一步。

关于竞标供应商数量，征求意见稿规定，采用竞争性方式采购的，竞标供应商和合格标均不得少于三家，但对于有限竞争，反而要求随机抽取五家以上供应商参加竞标（只有有限数量供应商符合条件的，也可以直接邀请所有符合条件的供应商参与竞标）。有些同志对此表示不解。前文介绍的示范法对于直接招标的风险防控要求，已经解释了这一问题。

2.以采购需求为引领，对采购方式适用作出了更加明确的规定 

征求意见稿按照采购需求特点，分别规定了各种采购方式的适用情形，包括公开招标，“通过需求调查或者前期设计咨询，能够确定详细规格和具体要求，无需与供应商协商谈判的采购项目，应当采用招标方式采购”。从表面上看，这一做法与示范法将公开招标作为“缺省”采购方法⁵ 有所不同，有学者认为这是征求意见稿所犯的逻辑错误。实际上，征求意见稿关于采购方式适用的规定，与示范法并没有本质区别。首先，征求意见稿从现行《政府采购法》单纯强调公开招标转为强调公开竞争，这与示范法将公开招标作为“缺省”采购方法的精神本质是一样的，并且更进一步。其次，如前文介绍，虽然示范法没有明确规定公开招标的适用条件，但实际上，示范法的多个条款都表明，公开招标有一个基本的适用前提：采购实体的需求一开始就能够确定并按照示范法第十条关于采购需求描述的要求加以说明，采购实体不需要与供应商进行讨论、对话或谈判。《颁布指南》对此有更加明确的说明：公开招标应当“有采购标的的周详说明和规格，使得供应商和承包商有共同的依据来编写投标书”。可见，征求意见稿所规定的公开招标适用条件与示范法的精神完全一致。征求意见稿之所以要强调公开招标的适用条件，主要是因为，我国现行的《招标投标法》和《政府采购法》当年在引入公开招标方式时，恰恰都忽略了公开招标的这一适用前提，实践中导致了公开招标的滥用，引发了“低价冲标、高价围标、效率低下、程序空转、采购成本与效益倒挂”等一系列乱象。从世界主要经济体的政府采购制度看，公开招标作为主要采购方式也已经走入历史。比如美国早在1984年就全面取消了竞争性密封招标（类似我国的公开招标）为法定优先采购方式的规定⁶。

3.以我国现行采购方式体系为基础，对示范法推荐的采购方法进行了适当整合与创新 

第一，将公开招标、限制性招标、不通过谈判征求建议书统一整合为招标方式，适用于通过需求调查或者前期设计咨询，能够确定详细规格和具体要求，无需与供应商协商谈判的采购项目。实行公开竞争的招标其实就是公开招标；实行有限竞争的招标接近于示范法所称的限制性招标，但不能等同（招标程序和适用条件基本相同，主要是确定投标供应商的方法不同，征求意见稿更加强调所有合格供应商竞争机会均等），其属于GPA所称的选择性招标。对于招标方式，征求意见稿还规定，“技术较复杂或者专业性较强的采购项目，采购人可以对供应商投标文件不含报价的部分和报价部分采取两阶段开标和评标”。这其实就是不通过谈判征求建议书方法。

第二，将两阶段招标、通过对话征求建议书、通过顺序谈判征求建议书以及竞争性谈判、竞争性磋商等几种方法统一整合为竞争性谈判方式，适用于通过需求调查或者前期设计咨询，确定主要功能或者绩效目标和最低需求标准，需就相关内容与供应商协商谈判的采购项目。有学者提出疑问：竞争性谈判在示范法中是一种并不重要的采购方法，为什么在征求意见稿中摇身一变，加持了“主角”光环？因为征求意见稿规定的竞争性谈判与示范法中的竞争性谈判有很大区别，实际上是四种方法的综合体：实行单方案谈判的，对应的其实就是两阶段招标；实行多方案谈判的，对应的就是通过对话征求建议书；对方案部分和报价部分进行两阶段评审，如果按照方案优劣排序进行顺序谈判的，对应的就是通过顺序谈判征求建议书；示范法中的竞争性谈判适用限制严、程序规制少，征求意见稿的竞争性谈判完全涵盖示范法中的竞争性谈判。考虑到《政府采购法》实施近二十年，竞争性谈判这一名词在我国已经为大家所熟知，而通过对话征求建议书、通过顺序谈判征求建议书等名称则带有浓重的异域色彩，因而征求意见稿“旧瓶装新酒”，将这种“四合一”的采购方式还是定名为竞争性谈判。

第三，将询价采购与电子逆向拍卖整合为询价采购方式。询价采购本质上是招标方式的“简化版”，适用于小额、简单的“现成”标的的采购，以节约成本，提高效率。电子反拍就是示范法所称的电子逆向拍卖，但《征求意见稿》没有像示范法那样将电子逆向拍卖既作为一种独立采购方法，又作为其他采购方法在合同授予前进行竞价的一种“植入程序”，而仅仅是将电子反拍作为询价采购的一种电子化实现程序。有专家提出，询价的特点是一次性密封报价，而电子反拍是多次报价且参与报价的供应商彼此知道自己报价在所有报价中的最新排名等情况，将电子反拍归入询价方式不太妥当，建议将电子反拍从询价方式中剥离出来作为一种独立的采购方式。考虑到电子反拍的多次报价都是在报价截止时间之前，截止后供应商不能再提交、修改或撤销报价，其本质上与询价采购并无不同，因而将电子反拍只是作为询价采购的一种形式。但征求意见稿也为电子反拍保留了“发展”空间，并不影响其作为“外挂程序”与其他合适的采购方式组合使用，例如将其植入框架协议采购第二阶段，作为二次竞价的一种方法。

第四，将框架协议采购定位为一种独立采购方式，适用于重复性的小额零星采购。如前文所述，示范法认为框架协议程序并不是一种采购方法，而是一种两阶段（即框架协议订立阶段和合同授予阶段）的采购安排，框架协议可以通过各种采购方法而订立。考虑到框架协议采购的独特性和复杂性，其两阶段采购、同一采购包可以多个供应商入围、既有封闭式又有开放式框架协议等特征，与公开招标等其他采购方式有重大区别，操作与管理也更为复杂，为了更有利于框架协议采购的规范管理，征求意见稿将框架协议采购作为一种独立的采购方式加以规范。

第五，创设了创新采购这一新的采购方式，适用于邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险的采购项目。创新采购其实是竞争性谈判的“专业版”，其中明显有通过对话征求建议书方法的影子。征求意见稿之所以要在竞争性谈判之外，另行创设创新采购这一采购方式，主要是为了更好地落实政府采购支持科技创新的政策目标，促进产学研用深度融合，推动创新产品研发和应用。创新产品从研发到市场化应用，有其自身特点和规律。为了促进创新产品研发并成功走向市场，同时防控研发过程中的各种风险，提高研发绩效，征求意见稿从创新产品概念交流、通过竞争性谈判确定研发供应商、研发中期谈判及评估、创新产品试用及评审，到对创新产品进行首购及市场化推广，设计了一套完整的创新采购程序。从采购程序来看，创新采购在研发竞争谈判环节，是直接适用竞争性谈判的规定，但其程序链条远比竞争性谈判长。另外，在研发竞争谈判阶段，创新采购仅适用综合评分法，不适用最低评审价法，并且要同时确定至少三个研发供应商分别签订研发合同；在研发中期谈判阶段，采购人要及时对研发合同履行情况进行中期评估、中间验收，供应商未按照约定完成阶段性成果目标的，支付研发成本补偿费用后终止研发合同，以及时“止损”。这些都与竞争性谈判方式有明显区别。
另外，征求意见稿虽然没有专门规定“一种可用于紧急情况和应急采购的（竞争性采购）方法”，但它在附则中明确，“因严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件所实施的紧急采购，相关规定由国务院政府采购监督管理部门会同相关部门另行制定”。可见，征求意见稿以鼓励充分竞争和保障竞争公平为基本出发点，以提高采购绩效为落脚点，力图建立适应各种需求特点的采购方式，以期构建起一个较为完整的体系。

注释

1.尽管中文是联合国的官方语言之一，但重要国际规则的中文版本，很大程度上还是西文版本的译本，包括立法习惯、语言习惯等，均与我国的国内立法有很大不同。例如，国际法律文本都习惯于在总则中对整个法律文本中所涉及的重要名词概念进行集中定义，而我国的立法习惯是，只有当法律条款中出现相关名词概念时，才紧接着对其进行定义、解释或说明。这两种做法各有利弊，谈不上哪种更优越，在不影响法律文本自身完整性和逻辑性的情况下，国内立法要更多考虑符合国内的文化和立法传统。

2.示范法第二条：“直接招标”系指直接向一个供应商或者向数目受限的供应商进行招标。在资格预审程序或预选程序后向数目受限的供应商进行招标不在此列。

3.示范法认为，框架协议程序并不是采购方法本身，而是一种采购安排，框架协议可以通过第27条第1款列出的采购方法或者通过订立开放式框架协议的方法而订立，并且框架协议程序还包括此后根据框架协议下订单。

4.这两种方法在完成技术建议书（即建议书有关技术、质量和性能特点部门）评审之前的程序也基本相同，二者不同点在于：不通过谈判征求建议书在技术建议书评审完成后，是对所有具有响应性建议书的财务部分进行拆封并评审；通过顺序谈判征求建议书在技术建议书评审完成后，则是按照技术建议书评审后的排序，与排序第一的供应商就建议书的财务部分进行谈判。

5.示范法第二章对公开招标以外的所有采购方法都列举了适用条件，唯独对公开招标没有明确规定适用条件，并且规定，除了符合相应的适用条件可以采用其他采购方法外，一律要通过公开招标方法进行采购。

6.赵勇.从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理[M].北京：经济科学出版社,2016.