典型案例06号：如何认定供应商报价低于成本价？

   案例回放

　　某集采机构受采购人的委托，就软件系统项目公开招标，项目采购预算为122万元。投标截止时间前共有六家供应商递交了投标文件，报价分别为：A 120万元，B 116万元，C 92.4万元，D 72万元，E 46万元，F 5万元。

　　评审过程中，评标委员会就F供应商的报价是否有效产生了不同意见。有评审专家认为，招标文件明确要求“投标供应商在软件系统运行的第一年必须安排7名专业软件工作人员驻点，提供24小时软件运维服务”。以本市人均最低工资标准计算，F供应商的报价远低于最基本的人力成本支出，属于不合理低价，是不正当竞争行为。还有评审专家认为，F供应商投标文件完全响应了招标文件的要求，其承诺在第一年运维期内安排7名专业软件工作人员驻点服务，对于采购人来说，以最低的价格获得同样的产品和服务，何乐而不为?

　　经讨论，评标委员会要求F供应商在规定的时间内，就其报价低于成本的问题进行书面解释。最终，F供应商投标授权人承认，低于成本报价的目的是抢占市场，扩大品牌在政府采购领域的影响力。评标委员会据此以F供应商的报价低于成本价，构成不正当竞争为由，对F供应商做无效投标处理。

　　引出问题

　　1. 如何认定供应商的报价低于成本价?

　　2. 评标委员会应如何应对供应商“低于成本价”?

　　专家点评

　　供应商做出超低报价，可能有两种原因：一是供应商低于成本投标;二是采购项目预算严重虚高。评标委员会对于超低的投标报价应有高度的敏感和专业的判断，并作出相应的处理。

　　基于本案例，着重分析供应商低于成本投标的情况。自《政府采购法》实施以来，我国政府采购规模逐年扩大，许多供应商积极参与到政府采购活动中，希望分得政府采购这块蛋糕。近年来，国际贸易市场变动频繁，越来越多的供应商将目光从国际市场转向国内市场，加之政府采购项目财政性资金的支付有保障，政府采购的市场竞争日益激烈。部分供应商为了进入政府采购市场，采取“价格战”的策略扰乱市场价格体系，不惜赔本做买卖，在投标时报出远低于市场成本的超低报价，这属于不正当竞争行为。

　　供应商超低价中标后，随之而来的，通常是很低的首次购买价格和高昂的后期使用、维护成本。以系统软件生命周期为例，开发阶段和维护阶段的成本比例约为1:2，F供应商故意压低开发成本进行投标，以此为手段谋取中标，随后在系统开发的过程中必将通过设置技术壁垒、保留源代码等方式，实现对整个系统开发项目的“绑架”，最终利用维保、二次开发陆续收回成本，采购人因此可能需要付出高于预算几倍的费用。

　　另外，软件开发是一个周期性系统工程。一旦供应商后期无法收回预期成本，整个项目就存在偷工减料、无法按期履约的风险，给采购人造成无法挽回的时间和经济损失。对于整个行业而言，恶意低价的出现对参与政府采购竞争的其他诚信供应商构成了伤害，在行业内造成恶性循环，形成不正当竞争，破坏了政府采购活动的正常秩序。

　　通过分析可以发现，超低报价往往出现在软件开发项目中，这与软件开发、软件使用成本的特点有关。一般来说，货物、工程项目涉及原材料、人工、物流等多方面成本，报价即便由于不同供应商使用的原材料材质有别、档次高低等产生差价，但是总体来说报价的差距有限。而软件行业，前期开发需要投入大量的人力物力，时间长、花费大，软件开发成本很高;一旦软件开发完毕，新增用户对软件开发商来说成本非常低甚至是零成本，为争取新客户，完全可能以极低的价格投标。这种情况是“合理低价”。

　　本案例中，评标委员会根据政府采购相关法律法规的规定，要求F供应商在规定的时间内，就其报价低于成本的问题进行书面解释的做法值得肯定，为采购人把住了关。一旦供应商无法做出合理解释或拒绝提供成本证明材料的，评标委员会应根据其书面材料做出判定，形成一致意见，对该供应商的投标做无效投标处理。

　　另外，本案例还有两个相关问题需要明确和补充：

　　一是关于“零报价”。根据《政府采购法》对于“采购”的定义，政府采购所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。“零报价”属于供应商无偿提供的情况，违反“有偿取得”的规定。

　　二是供应商超低报价投标还可能是为了围标、串标、陪标。为配合他人中标，拉低评标基准价，安排某家供应商做“托”报低价，扰乱正常的评标规则，这就需要采购机构、评标委员会、监管部门擦亮眼睛。

　　法规链接

　　《政府采购法》

　　第十七条 集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。

　　《招标投标法》

　　第三十三条 投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。

　　《招标投标法实施条例》

　　第五十一条 有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：

　　(一)投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字;

　　(二)投标联合体没有提交共同投标协议;

　　(三)投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件;

　　(四)同一投标人提交两个以上不同的投标文件或者投标报价，但招标文件要求提交备选投标的除外;

　　(五)投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价;

　　(六)投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应;

　　(七)投标人有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为。

　　《反不正当竞争法》

　　第十一条 经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

　　第五十四条 评标应当遵循下列工作程序：

　　(一)投标文件初审。初审分为资格性检查和符合性检查。

　　1.资格性检查。依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。

　　2.符合性检查。依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。

　　(二)澄清有关问题。对投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会可以书面形式(应当由评标委员会专家签字)要求投标人作出必要的澄清、说明或者纠正。投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式，由其授权的代表签字，并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。

　　(三)比较与评价。按招标文件中规定的评标方法和标准，对资格性检查和符合性检查合格的投标文件进行商务和技术评估，综合比较与评价。

　　(四)推荐中标候选供应商名单。中标候选供应商数量应当根据采购需要确定，但必须按顺序排列中标候选供应商。

　　1.采用最低评标价法的，按投标报价由低到高顺序排列。投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。评标委员会认为，排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约的，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料;否则，评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格，按顺序由排在后面的中标候选供应商递补，以此类推。

　　2.采用综合评分法的，按评审后得分由高到低顺序排列。得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列。得分且投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。

　　3.采用性价比法的，按商数得分由高到低顺序排列。商数得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列。商数得分且投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。

　　(五)编写评标报告。评标报告是评标委员会根据全体评标成员签字的原始评标记录和评标结果编写的报告，其主要内容包括：

　　1.招标公告刊登的媒体名称、开标日期和地点;

　　2.购买招标文件的投标人名单和评标委员会成员名单;

　　3.评标方法和标准;

　　4.开标记录和评标情况及说明，包括投标无效投标人名单及原因;

　　5.评标结果和中标候选供应商排序表;

　　6.评标委员会的授标建议。

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