以内部控制管理为例，探讨深化政府采购制度改革

 原创   曹国强  施伟南

本文作者曹国强，工作单位系农业农村部中国水稻研究所；施伟南，工作单位系浙江省湘湖实验室。文章发表于《中国政府采购》杂志2025年第3期。

编者按

本文以政府采购内部控制为例，结合法经济学、供应链管理等内容，分析阐述政府采购内控管理存在的问题、失效的后果，提出了深化政府采购制度改革建议。 

一、政府采购内部控制概述

中央全面深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称“深改方案”）主要围绕着政府采购前端和后端的内容进行改革，例如，坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度等。其中，强化采购人主体责任的内容除了政府采购需求管理外，还有一项重要内容便是政府采购内部控制制度管理。

从目前的整体情况来看，大部分预算单位都出台了内部控制制度，以《行政事业单位内部控制规范（试行）》《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》为指导，初步构建了政府采购内部控制基本框架和内控指标体系。此外，还有研究通过文献研究法和德尔菲法构建了公立医院政府采购内部控制评价指标体系，对政府采购内部控制的有效性进行了评价。这些研究表明，通过科学合理的方法可以有效地构建和评价政府采购内部控制体系。为了提高内控运行效率，一些研究建议政府采购应抓住风险点与关键控制点，同时依托信息化，促进信息沟通。此外，构建以风险管理为导向的内控体系，被认为是及时发现和解决采购中存在问题、消除隐患、确保政府采购公开、公平、公正和透明高效的重要途径。

二、政府采购内部控制的内生逻辑 

内生逻辑通常指的是由内部因素决定并自行生长或发展的过程。在制度逻辑的语境中，内生性制度逻辑是由内部条件或内部力量产生的，其通常与内部具有关联、互补，甚至融为一体。在更广泛的意义上，内生发展是人的发展的根本，体现为过程性、生成性、阶段性、发展性及长期性等特征。

政府采购涉及法律法规制度多样，程序复杂，采购资金规模庞大，项目种类繁多，参与主体多元，其内部控制有其内生逻辑，为确保政府采购活动的合规性、公正性和效率性，必须建立健全内部控制机制。这包括对政府采购需求的科学评估、政府采购预算的合理编制、政府采购程序的严格执行、成交供应商的选择、政府采购合同的履行与验收等各个环节的内部控制。

政府采购的规范运作需要内部控制的支撑，而内部控制的完善也离不开政府采购的实践检验。政府采购实践中，可以发现内部控制的不足之处，进而进行改进和完善。同时，内部控制的加强也能推动政府采购活动的规范化、标准化，提升政府采购的质量和水平。

政府采购的内部控制其内生逻辑主要体现为有效的内部控制能够保证政府采购活动遵循法律法规和政策规定，防止出现违规操作、权力寻租等现象，还能提升政府采购的效率和效益，优化资源配置，促进公共财政的合理使用。此外，内部控制还能增强政府采购的透明度，保障公众的知情权，树立政府的良好形象。

内部控制对政府采购效率具有显著的影响。首先，内部控制通过确保政府采购活动的合规性、公正性和效率性，为政府采购流程的顺利进行提供了坚实的基础。这包括对政府采购需求的科学评估、预算的合理编制、政府采购程序的严格执行以及供应商的选择与监督等各个环节的严格把控。其次，内部控制有助于提升政府采购活动的透明度，从而减少了腐败和权力寻租的可能性。通过规范的内部控制机制，可以确保政府采购决策的公正性和公平性，防止个人利益对政府采购活动产生不当影响。这有助于维护采购单位的声誉和形象，同时也有助于与供应商建立长期稳定的合作关系。再次，内部控制还能提高政府采购活动的效率和效益。通过优化政府采购流程、减少不必要的环节和浪费，内部控制可以帮助采购单位实现更高效的政府采购。最后，内部控制还能确保政府采购活动的经济性，通过合理的成本控制和预算管理，降低政府采购成本，提高采购单位的盈利能力。

然而，如果内部控制存在缺陷或失效，可能会对政府采购效率产生负面影响。例如，在政府采购过程中的违规操作、权力滥用或信息不对称等问题可能导致政府采购决策失误、政府采购成本增加或政府采购周期延长。因此，采购单位需要不断加强内部控制的建设和完善，以确保政府采购活动的顺利进行和高效完成。

三、政府采购内部控制的经济成本

内控制度的管理核心内容在于对人的管理，而并非对其他事物加以约束，本质上依旧是对组织架构和流程上的管理和优化，按照《指导意见》所述，政府采购内控管理制度可以简化为定岗、定责、定人，强化流程优化管理。

从整个内控制度的搭建体系来说，制度的建设，无论是从0到1，还是搭建了制度之后，维持整个制度的运转，都离不开人的运转，一旦涉及人的运转，必然会产生费用。这里的费用包含整体制度体系的搭建费用，包含制度运转过程中产生的管理费用，还包括监督和执行的相关费用等，这些费用抽象到新制度经济学中称之为“交易费用”。

单独解释交易费用这个抽象的概念比较难，因为很难把概念具象化。按照现在法经济学的概念，运用现代经济学的基本原理和方法来分析，整个交易过程包含财产的所有权和合约权，因此，交易费用被定义为经济制度运行的费用比较恰当。当然，除了这些日常的费用外，交易费用还包括建立、维持或改变体制基本制度框架的费用。

政府采购活动同样适用于上述法经济学原理，对于常规的政府采购活动，政府立法制定交易规则、设立集中采购中心或者委托代理机构组织等方式皆是调节外部交易的各方主体中所产生的交易费用，而对内，制定有效的政府采购内控管理制度并严格执行则是调节政府采购主体自身的交易费用。

关于政府采购内控管理的交易费用，从博弈论的角度来说，在政府采购过程中，各交易主体由于信息不对称，必然会产生交易费用，这一点在政府采购的交易过程中尤为明显。广泛来看，政府采购的内控管理制度主要是为了最优化采购主体在多频次采购活动中产生的交易费用，尤其是在此过程中产生的一些不可预见交易费用，例如，我们在实践中遇到的质疑投诉成功导致项目重新采购、采购失败等情形，衍生到政府采购前端、后端的内容。再比如，前期的需求计划与预测、需求调研与编制、采购预算与目标成本控制，以及采购活动组织实施，后期的质量控制、履约验收管理、固定资产入账等程序，其实都是体现了委托代理理论中的两个基本假设，即逆向选择和道德风险，逆向选择源于事前的（ex ante）信息不对称，道德风险源于事后的（ex post）信息不对称。

“事前”“事后”中的事，指代的是合同的缔约，拓展到政府采购层面上，在实践中一般认定为中标（成交）通知书的发出，我们将上面列举出多个实践中的具体情形。

一是签约前的活动，包括供应源搜寻、考察、需求计划与预测、需求和预算编制等。二是签约中的活动，包括采购活动的组织实施、供应商投标、报价过程。三是签约后的活动，包括合同的履行、质量控制和管理、固定资产入账。这三个层面都是包含了外部的交易费用和内部的交易费用。

当然，我们还可以从供应链管理的角度审视政府采购内控制度的经济成本。从供应链的角度来说，政府采购的主体属于整个链条上的消费终端，需要考虑到供应链上的各项增值成本，例如，增值税、物流、服务过程中的相关费用等，政府采购的供应链管理同企业的供应链管理不一样的是，一方面是消费终端，无需过多考虑供应链增值，而是尽可能地确保财政资金的节约使用；另一方面，政府采购的供应链尽可能保证程序的合规，而并非考虑供应链上的资源最优化利用。

因此，政府采购内控管理，其管理型交易费用主要是为了对冲市场型交易费用所带来的不确定性的风险，尤其是在信息不对称的情况下，事前的逆向选择以及事后的博弈过程带来的不确定风险，这也是政府采购内控管理不得不考虑且必须计算经济成本的意义所在。

四、政府采购业务内部控制漏洞识别与防范

按照《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号），依旧偏向于对采购程序上的管理规定，并未对政府采购活动的前端、后端等进行约束管理，使得整个政府采购内控管理显得“头重脚轻”。

众所周知，政府采购内部控制是采购单位至关重要的环节，涉及与用户的配合、与供应商的博弈、与代理机构的合作，涉及采购需求、预算、招标采购程序、合同的签订、履约验收及款项支付等全过程管理。然而，在内控管理不当的情况下，政府采购业务往往容易出现各种漏洞，给采购单位带来损失和风险。

笔者就政府采购业务的典型内控漏洞识别及其防范方法列举以下八个方面。（参见图1）

（一）信息沟通不畅

1.内控漏洞识别。政府采购业务中各部门之间信息沟通不畅，可能导致政府采购计划与实际需求脱节，影响政府采购效率和效果。

2.防范方法。建立信息共享和沟通机制，确保政府采购部门与其他相关部门之间能够及时、准确地传递信息；加强信息化建设，提高信息传递的速度和准确性；定期组织跨部门沟通会议，促进信息共享和合作。

（二）需求管理失效

1.内控漏洞识别。政府采购价格缺乏有效的市场调研和比较，或者存在与供应商之间的不正当关系，可能导致政府采购价格过高，损害采购单位利益。

2.防范方法。建立价格控制机制，包括市场调研、价格比较、价格谈判等；定期对政府采购价格进行审计和评估，确保价格合理；加强内部控制，防止员工与供应商之间的不正当关系。

（三）供应商选择不当

1.内控漏洞识别。在供应商选择过程中，若缺乏充分的市场调研和供应商资质评估，或者存在人为干预，容易导致选择不合适的供应商，进而影响政府采购质量、价格和交货期。

2.防范方法。建立供应商选择标准和流程，包括供应商资质、信誉、价格、交货期等方面的评估；定期对供应商进行绩效评价，及时调整合作策略；加强内部监督，防止人为干预。

（四）合同管理不严谨

1.内控漏洞识别。合同签订过程中，若条款不明确、不完整或双方理解不一致，可能导致合同履行过程中产生纠纷；同时，合同审批流程不规范，也可能带来风险。

2.防范方法。制定规范的合同模板和签订流程，明确双方的权利和义务；加强合同审批和备案管理，确保合同内容合法、合规；定期对合同执行情况进行检查，及时发现并解决问题。

（五）验收环节缺失

1.内控漏洞识别。验收环节缺失或把关不严，可能导致政府采购的物资不符合质量要求，影响采购单位正常运行。

2.防范方法。建立严格的验收制度和流程，确保每批政府采购物资都经过严格的检查；加强验收人员的培训和管理，提高其业务素质和责任心；对验收结果进行记录和归档，便于后续追溯和审查。

（六）付款审批不规范

1.内控漏洞识别。付款审批流程不规范或审批不严格，可能导致付款过早、过多或付款给错误的供应商，给采购单位带来财务风险。  

2.防范方法。建立规范的付款审批流程和标准，明确审批权限和职责；加强付款申请的审核和核对，确保付款信息准确、完整；定期对付款情况进行审计和检查，防止财务风险的发生。

（七）监督机制不完善

1.内控漏洞识别。监督机制不完善或执行不力，可能导致政府采购业务中的违规行为得不到及时发现和纠正。

2.防范方法。建立完善的监督机制和内部审计制度，对政府采购业务进行定期或不定期的检查和审计；加强内部监督人员的培训和管理，提高其业务水平和监督能力；对发现的违规行为进行严肃处理，防止类似问题再次发生。

（八）风险意识薄弱

1.内控漏洞识别。采购单位和员工对政府采购业务中的风险认识不足或重视不够，可能导致在业务操作中忽视风险控制和防范。

2.防范方法。加强风险教育和培训，提高员工对政府采购业务风险的认识和重视程度；建立风险评估和预警机制，及时发现并应对潜在风险；加强采购单位文化建设，强调风险意识和合规运行的重要性。

五、政府采购业务内部控制失效的后果

政府采购内控失效会导致一系列严重的后果，这些后果不仅影响采购单位的日常，还可能对采购单位的声誉、财务状况和法律合规性造成长期损害。以下是笔者对一些具体情况的分析。（参见图2）

（一）采购成本增加与采购效率低下

当政府采购内控失效时，采购单位往往无法有效地控制政府采购成本，导致成本超出预算。这可能是因为政府采购决策缺乏充分的市场调研和比较分析，或者是因为政府采购相关人员存在不正当行为，例如，接受供应商的回扣等。此外，内控失效还可能导致政府采购流程的混乱和冗余，降低政府采购效率，进而影响采购单位的整体效率。

（二）质量风险上升

政府采购内控失效意味着对供应商的选择和管理可能存在问题。这可能导致采购单位政府采购到质量不符合要求的原材料或产品。这不仅可能导致客户投诉和退货，还可能给采购单位带来法律风险和声誉损失。

（三）资金风险增加

内控失效可能使采购单位的资金安全受到威胁。例如，政府采购人员可能在没有充分授权或审批的情况下进行大额政府采购，导致采购单位资金流紧张。此外，还可能存在政府采购人员与供应商勾结，通过虚假发票等手段骗取采购单位资金的情况。

（四）法律风险与合规性问题

内控失效可能使采购单位面临法律风险。例如，政府采购过程中可能涉及违反反腐败法、反不正当竞争法等法律法规的行为，例如，行贿、受贿、串通投标等。这不仅可能导致采购单位面临法律处罚，而且可能影响采购单位的声誉和长期发展。

（五）内部腐败与信任危机

内控失效可能为采购单位内部腐败提供土壤。政府采购人员可能利用职权谋取私利，损害采购单位利益。这种内部腐败行为会破坏采购单位的信任基础，导致员工之间、管理层与员工之间以及采购单位与外部合作伙伴之间的信任关系受损。

为了避免这些后果，采购单位应建立健全政府采购内控体系，包括制定明确的政府采购政策和流程、加强供应商管理、建立严格的审批和授权机制、加强内部审计和监督等。同时，还应加强员工培训和教育，提高员工的合规意识和职业道德水平。

因此，政府采购内控管理的重点主要是放在减少内部的交易成本，明确各环节的职责，确保资源的合理配置，以及减少或者防范采购风险。

六、政府采购内控管理的改革方向

前文分别阐述了政府采购内控管理的基本情况、内生逻辑、经济成本、风险识别与防范、内控失控的后果等问题。从管理学的角度来说，制度执行的好坏首先取决于制度体系下的相关人员的能力和执行力。

政府采购与内部控制的紧密结合，对于风险防控具有重要意义。一方面，内部控制通过规范流程、明确职责、强化监督等手段，可以有效降低政府采购过程中的风险；另一方面，政府采购活动的规范运作也能反过来促进内部控制体系的完善，提升风险防控能力。据此，笔者认为，政府采购内控管理在未来的道路上越走越规范，应该从以下几个方面不断完善（参见图3）。

（一）规范采购活动

采购制度文件要明确采购的流程、规则和标准，要为政府采购活动提供明确的指导和规范。确保政府采购业务过程的一致性、公正性和透明度，避免人为因素和随意性对采购结果的影响。

（二）确保资源合理配置

通过政府采购制度，明确政府采购的需求、预算控制和供应商选择等具体程序，以确保政府采购活动与组织的战略需求目标和资源需求相匹配，也有助于合理配置资源，提高政府采购的效率和效益。

（三）防范采购风险

政府采购活动往往涉及较大的资金支出和利益关系，容易面临各种风险，例如，采购失误、供应商欺诈和舞弊行为等。通过“提早一步”的风险防范措施，落在实际的政府采购相关制度文件中，则政府采购风险管理和内部控制措施可以避免或者降低这些风险，维护采购单位的利益。

（四）提升供应链管理水平

政府采购制度文件在优化营商环境，向中小微企业倾斜的同时，还应就供应商的综合评估、选择和管理标准，促进与供应商的良好合作关系等方面有作为。提升供应链管理水平，有助于提升供应商的履约能力、产出绩效，确保所采购的产品或服务的质量和交付时效。

（五）增强内部协作和沟通

政府采购业务在采购人单位内部可以作为组织内部各部门之间协作和沟通的很好载体，既明确了各部门在采购过程中的职责和权限，也促进了相关信息共享和协同工作。同时，在内部控制制度的加持下，通过单位内部的通力协作，高效、规范地完成各自的职责工作，则内部控制的交易成本会大大降低。

（六）符合法律法规与合规要求

政府采购工作受到特定的法律法规和合规要求的约束，加强政府采购内部控制管理，可以确保采购活动符合相关法规和标准，避免法律风险和违规行为。

（七）提供决策依据和审计线索

政府采购内控管理从程序层面规范了采购决策的依据和过程，为管理层提供了决策参考。因此，规范的政府采购内控管理流程在内部审查和外部审计中，将作为重要的证据和线索予以使用。

（八）取得绩效好评

完成一项规范、高效的政府采购业务，将展示出采购各方的组织规范、管理规范、程序规范和经营上的规范，有助于赢得社会各界尤其是其他利益相关方的信任。对于采购人来说，财政预算资金的绩效管理也将随之受益，取得较好的评价结果。

内控管理的目标旨在通过标准化和系统化的方法，提高采购效率，降低采购成本，确保采购活动的透明度、公正性和合规性。内部控制管理明确了在采购活动中各参与者的角色、职责、权限以及决策过程，为采购活动提供了指导和约束框架。内部控制管理对于政府采购的政策、框架、规则、程序和标准，是全覆盖的，从政府采购需求、预算、采购执行、合同管理、履约验收一直到采购绩效评价的整个周期。因此，从上述角度出发，结合《指导意见》的规定，目前现有的政府采购内部控制管理水平还存在很大的提升空间，改革任务任重道远。

七、结语

政府采购与内部控制之间存在紧密的逻辑关系。政府采购需要内部控制的保障和支持，而内部控制也需要政府采购的实践检验和完善。采购单位应根据自身实际情况，制定相应的内控措施和流程，不断加强内部监督和风险管理，确保政府采购业务的合规性和高效性。未来，政府采购改革方向的主流仍旧应当是“程序导向”向“结果导向”的转变，而进一步加强政府采购与内部控制的深度融合，推动政府采购的规范运作和内部控制的持续优化，为构建高效、透明、公正的政府采购体系提供坚实保障，则是我们共同追求的目标。